II SA/Po 526/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekr. sąd. Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw M. G. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 5 czerwca 2025 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 19 grudnia 2024 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego – chlewni oraz silosów paszowych o maksymalnej obsadzie zwierząt do 196 DJP w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Od 2020 r. toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postępowanie to toczy się z inicjatywy inwestora. W grudniu 2019 r. inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Przez długi czas podejmowano próby zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ równolegle Wójt prowadził postępowanie planistyczne w związku z wywołanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie postępowanie administracyjne było zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Postępowanie podjęto dopiero w 2022 r. Decyzją z dnia 16 maja 2022 r., nr [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez skarżącego. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez uczestnika postępowania, decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji kasatoryjnej było to, że organ I instancji nie odniósł się krytycznie do analizy urbanistycznej. Nie wyjaśnił także, że inwestycja ma mieć charakter zagrodowy. Wójt ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia 8 maja 2023 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zaplanowanego przedsięwzięcia. W wyniku ponownego rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 4 października 2023 r., nr [...], Kolegium uchylił decyzję Wójta i przekazało jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO uznało, że potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej wynikała z nieprawidłowego określenia parametrów przyszłej zabudowy. Nie można ich przyjmować na zasadzie in plus in minus. Muszą to być precyzyjne parametry. W dniu 13 września 2024 r. inwestor zmodyfikował swój wniosek. Zmiana dotyczyła powierzchni zabudowy; teraz wynosi ona 1000-1456 m2. Wójt zlecił urbaniście sporządzenie projektu decyzji administracyjnej oraz przeprowadzenie analizy urbanistycznej w odniesieniu do wniosku inwestora. Wójt zwrócił się z prośbą o uzgodnienie przygotowanego projektu decyzji. Wszystkie uzgodnienia uzyskano. Decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r., nr [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia zamierzonego przez inwestora. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."). Analiza urbanistyczna miała wykazać, że zaplanowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, zagrodowej. Inwestycja kontynuuje zatem funkcję zastaną. Wójt podniósł także, że analizie poddano wszystkie zabudowane działki, jakie znalazły się w obszarze analizowanym o promieniu 450 m. W dalszej części uzasadnienia decyzji przeanalizowano wszystkie ustalenia, jakie poczyniono w analizie urbanistycznej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła E. S.. W odwołaniu silnie akcentowano negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie – brzydki zapach pochodzący z chlewni. Decyzją z dnia 5 czerwca 2025 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że co prawda analiza urbanistyczna zawiera zestawienie tabelaryczne obiektów analizowanych wraz z ich parametrami, jednakże Wójt zaniechał wnikliwych rozważań nad tymi wynikami. Tego nie może również przeprowadzić organ odwoławczy. Wójt nie zrekonstruował pojęcia "dobrego sąsiedztwa", dlatego też SKO i nie może tego uczynić. W analizie urbanistycznej określono wiele parametrów na zasadzie widełek, jednakże rozpiętość tych widełek jest tak duża, że w zasadzie mowa jest o parametrach niedookreślonych. Dla przykładu powierzchnia zabudowy – inwestor określił ją na poziomie 1000-1456 m2. Jest to za duża rozpiętość tego parametru. Kolegium uznało powyższe rozważania za istotny zakres sprawy, jaki wymaga wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. SKO uznało, że gdyby samo wzięło na siebie ciężar wyjaśniania ww. okoliczności to doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. P. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji, domagając się jej uchylenia oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") przez bezpodstawne wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku przesłanek do jej wydania, bowiem decyzja organu I instancji nie zawierała uchybień wytkniętych przez SKO. Zdaniem skarżącego, ewentualne błędy mogły być uzupełnione przez organ II instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Wójt rozpoznał wymóg dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wypowiedział się o obszarze analizowanym i odniósł się do parametrów zabudowy. Określił także funkcję zastaną. Jest ich w wiele, a wskazać trzeba zabudowę zagrodową, gdzie istnieją zabudowania inwentarskie. Prawo dopuszcza ustanawianie parametrów w postaci widełek. SKO nie powiedziało dlaczego taka rozpiętość wskaźnika zabudowy nie kontynuuje ładu przestrzennego. W tej kwestii organ II instancji milczy. Warto wskazać, że skarżący przyjął taki wskaźnik w ślad za decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Skarżący nie chciał, aby na tym polu zachodziły różnice. Zdaniem skarżącego, SKO mogło samodzielnie rozpoznać odwołanie merytorycznie, a nie uciekać się do trzeciej już kasacji. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 września 2025 r. o sygn. akt II SA/Po 526/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawę w dniu 3 grudnia 2025 r. nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia o jej terminie. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19). Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Wójta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce istotne naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Kolegium uchyliło decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącego. Swoją decyzję SKO oparło o to, że Wójt nie zajął właściwego stanowiska wobec niektórych parametrów, jakie określono w analizie urbanistycznej. Za największe uchybienie uznało, że wskaźnik powierzchni zabudowy jest zbyt szeroki (1.000-1.456 m2). Niezrozumiałe jest dla tut. Sądu twierdzenie SKO, że ta okoliczność stanowi podstawę do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji odniósł się do ustaleń poczynionych w analizie urbanistycznej. To, że SKO nie podziela tej oceny, nie oznacza, że uzupełnienia wymaga postępowanie wyjaśniające. Jest to kwestia oceny, a nie zgromadzenia nowych danych. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby Kolegium poprawiło te rozważania podjęte przez Wójta. Sąd nie ocenia, czy są one prawidłowe czy nie, chodzi raczej o to, że SKO nie może uchylić się od merytorycznej próby oceny ustalonego stanu faktycznego. Zgromadzono w końcu konkretne dane. Teraz potrzebna jest właściwa ocena. Na marginesie należy przypomnieć tylko organowi II instancji, że istotą polityki przestrzennej realizowanej poprzez ustalanie warunków zabudowy jest określanie parametrów przyszłej zabudowy w formie widełek. "Za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości (»widełek«: od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 90/18). Rozpiętość wskaźnika zabudowy wymaga stosownej oceny. Błędna ocena ustaleń faktycznych nie stanowi przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W odniesieniu do parametrów, w których określono ich wartość "mniej niż" posiadają wartość progową. Te parametry można doprecyzować w postępowaniu uzupełniającym. Doprecyzowanie może nastąpić poprzez ustalenie drugiego, maksymalnego progu, aby uzyskać wspomniane już "widełki". Przypomnienia wymaga, że SKO jest w pełni merytorycznie orzekającym organem administracji publicznej. Konieczna jest zatem jego aktywność, jako "gospodarza" postępowania administracyjnego. Nie jest tak, że analiza urbanistyczna może być sporządzona wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 177/25). Organ odwoławczy może przecież uzupełnić analizę nie tylko o konkretyzację parametrów, ale także o powiększenie obszaru analizowanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 373/24). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia, co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w pełni dopuszczalne jest skonkretyzowanie parametrów budzących wątpliwości SKO, w tym także wyjaśnienie zbyt dużej ich rozpiętości. Na marginesie wypada zaznaczyć, że analiza urbanistyczna nie obejmuje wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Sąd dostrzega nieliczne braki. Trzeba bowiem pamiętać, że analizie podlegają wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze, bez względu na parametry czy funkcją, bowiem obszar analizowany jest podstawą do zrekonstruowania dobrego sąsiedztwa (zob. M. Mączyński, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 – Niedopuszczalność stosowania wykładni zawężającej wyrażenia "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej", "Studia Prawa Publicznego" 2022, z. 2). Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności sprzeciwu od decyzji. Organ II instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Sąd zasądził dla skarżącej zwrot kosztów w wysokości 597 zł, na co złożyły się następujące składniki: 100 zł – wysokość wpisu stałego od sprzeciwu od decyzji, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego, reprezentujące skarżącego przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe polegające na sporządzeniu analizy uzupełniającej analizę urbanistyczną pozyskaną przez Wójta. W analizie tej zostanie rozwiązana kwestia parametrów ze wskazaniem konkretnych progów poszczególnych parametrów zabudowy. Ponadto SKO uzupełni analizę o parametry działek pominiętych przez Wójta. SKO może skorzystać z pomocy organu I instancji, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Mając na uwadze to, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już od pięciu lat, a decyzji kasatroyjnych zapadło już wiele, SKO wyda ostatecznie decyzję merytoryczną, choćby za cenę naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.