II SA/Po 177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu S. K. - U. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 1 lipca 2022r. Prezydenta Miasta działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 poz.503 ze zm., dalej u.p.z.p.) wydał decyzję nr [...], którą odmówił ustalenia na rzecz L. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obr. K. , położonej w P. przy ulicy [...]. Zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 27 kwietnia 2022 r. w każdym z dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej zaplanowano po dwa lokale mieszkalne. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było uznanie, że o ile planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną, dominująca w obszarze analizowanym, to nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu (w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wolnostojąca, a nie zabudowa bliźniacza), a także poszczególnych parametrów zabudowy: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w zakresie geometrii dachu. W decyzji wskazano także, że projektowany budynek znacząco przekracza gabarytami zabudowę sąsiednią. W ocenie organu realizacja 4 lokali mieszkalnych spowoduje konieczność realizacji podwójnej liczby miejsc postojowych i pojemników na odpady. Od powyższej decyzji odwołała się inwestorka, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o ustalenie warunków zabudowy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze lub ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3, 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie MI) poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. W odwołaniu argumentowano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o parametrach zbliżonych do wnioskowanej inwestycji. Już tylko to stwierdzenie winno prowadzić do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W istocie do wydania warunków zabudowy wystarczające jest, aby w obszarze analizowanym znajdował się choć jeden budynek o funkcjach i parametrach nie sprzecznych z wnioskowaną zabudową. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że realizacja dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i zasadę ładu przestrzennego, a także nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu. Argumentowano, że w obszarze analizowanym przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej o identycznych formach architektonicznych. Powstały one najprawdopodobniej w wyniku wtórnego podziału działki po zrealizowaniu inwestycji. Podobny podział nastąpi w przypadku wnioskowanej inwestycji. Zdaniem odwołującej organ naruszył też art. 79a k.p.a., gdyż nie poinformował inwestorki, że w przypadku braku modyfikacji parametrów inwestycji (linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) wyda decyzję odmowną. Organ nie uzasadnił też w wystarczający sposób dlaczego wnioskowane parametry są niemożliwe do zrealizowania, pomimo istnienia w okolicy budynków o bardzo zbliżonych gabarytach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie warunków wynikających z przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W ocenie organu uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zmierza do bezpodstawnego blokowania inwestycji skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedłożony materiał dowodowy, w tym zwłaszcza zagospodarowanie obszaru analizowanego, pozwala wyprowadzić wniosek, że planowana inwestycja nie odbiega planowanymi parametrami od zabudowy istniejącej. Kolegium zwróciło uwagę, że w badanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, co oznacza, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy. Natomiast przy ulicy [...] i [...] oraz [...] i [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, a mając na uwadze treść wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2009r. II SA/Gd 10/09 Kolegium wskazało, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do ustalenia, czy planowana zabudowa szeregowa różni się od zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, czy bliźniaczej w stopniu uniemożliwiającym ustalenie warunków zabudowy. Podobnie, zdaniem Kolegium, niejasne jest stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii braku możliwości określenia parametrów planowanej inwestycji, w tym linii zabudowy. Organ pierwszej instancji w swojej analizie wykazał, iż przy ulicy [...] po południowej stronie budynki lokowane są w odległości od 6 do 8 m od linii rozgraniczającej ulicy. Organ pierwszej instancji uznaje, że dla planowanej inwestycji możliwe jest zatem określenie linii zabudowy na 8m, nie można tej linii określić zgodnie z wnioskiem inwestorki na 6m. W ocenie Kolegium stanowisko to jest niezrozumiałe z tego względu, że w obszarze analizowanym budynki usytuowane są w odległości od 6 do 8m, a w badanym obszarze istnieje 11 budynków lokowanych w odległości 6m. Tylko budynki na działce nr [...] i [...] lokalizowane są w odległości 7m i 8m. Kolegium zwróciło uwagę, że inwestorka po zapoznaniu się z materiałem dowodowym wskazała, iż godzi się na zmianę parametrów inwestycji (wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej planowanych budynków, w kwestii wysokości planowanej zabudowy i geometrii dachu), w tym określenie linii zabudowy w odległości 8m. Organ I instancji nie wezwał wnioskodawczyni do modyfikacji wniosku i nie ustosunkował się do pisma skarżącej. W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, co powodowało konieczność wycofania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu argumenty zawarte w odwołaniu skarżącej zasługują na uwzględnienie i mają wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Kolegium wskazało, że z pola widzenia organu I instancji, przy ponownym załatwieniu wniosku inwestorki, nie może znikać przede wszystkim zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora w tym także zawarte w art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. niezbywalne prawo właściciela danej nieruchomości do jej swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania. Kolegium wyjaśniło, że po przeprowadzeniu postępowania w pełnym zakresie uznało, iż w toku postępowania organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego. Organ ten naruszył przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ I instancji dopuścił się także naruszenia art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Kolegium nakazało, aby przy ponownym rozpoznaniu organ w sposób jasny i prawidłowy przeprowadził analizę urbanistyczną prowadzącą do ustalenia co do możliwości określenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z modyfikacją wniosku przez wnioskodawczynię. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. K. - U., zaskarżając decyzję Kolegium w całości, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i żądając uchylenia decyzji organu II instancji. W sprzeciwie argumentowano, że wnioski do których doszedł organ I instancji, dotyczące sprzeczności parametrów planowanej zabudowy z istniejącą w obszarze analizowanym,są prawidłowe. Organ ten przeprowadził analizę, z której wynika że inwestycja spełnia jedynie kontynuację funkcji, pozostałe parametry i wskaźniki nie są kontynuowane lub są przekroczone. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do poszczególnych wymagań wynikających z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyjątki przy ustalaniu poszczególnych parametrów, niemniej musi to być uzasadnione i wynikać z analizy. Skoro inwestor planuje zabudowę o parametrach przekraczających prawie wszystkie parametry, trudno mówić o uzasadnieniu takich odstępstw w sytuacji, kiedy w zastanym układzie urbanistycznym, w szczególności w najbliższym sąsiedztwie, istniejące budynki gabarytowo (w szczególności szerokość elewacji i wysokość) odbiegają od planowanej zabudowy. W ocenie sprzeciwiającej organ I instancji nie miał obowiązku wzywać inwestora do modyfikacji wniosku, jak i prawidłowo uznał, że w sytuacji braku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 u.p.z.p. zasadne jest odmówienie ustalenia warunków zabudowy. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. strona skarżąca i ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik podtrzymały argumentację sprzeciwu, wskazując że w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. [...] sp. z o.o. złożyła kilka wniosków o warunki zabudowy, różniące się jedynie parametrami takiej samej inwestycji. Wydano już kilka decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a ostatnią jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr [...], której ksero pełnomocnik złożyła do akt niniejszej sprawy. Podniesiono, że w tut. Sądzie zapadły także wyroki o uchyleniu decyzji organów obu instancji, w tym wyrok z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Po 185/24. Skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że nie sprzeciwia się powstaniu zabudowy wolnostojącej na działce i w tym zakresie inwestor otrzymał pozytywną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się zasadny lecz z innych przyczyn niż w nim podniesiono. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: publ. baza CBOSA). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania sadowoadministracyjnego w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie natomiast, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie bowiem decyzja Kolegium była co najmniej przedwczesna. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta, którą odmówiono ustalenia inwestorowi warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce m [...], położonej w P. przy ulicy [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."). Kolegium argumentując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji wskazało, że organ ten winien umożliwić inwestorowi zmodyfikowanie wniosku w zakresie parametrów inwestycji i linii zabudowy. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja kontynuuje funkcję i da się pogodzić ze sposobem zagospodarowania terenu występującym w obszarze analizowanym. Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – mając na względzie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny tego uchylenia oraz wynikające z niej wskazań co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek: po pierwsze, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że ww. przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 12.10.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 363/23, CBOSA). Wobec powyższego nie było przeciwwskazań ku temu by Kolegium zauważając wolę inwestora do korekty wniosku dokonało własnych ustaleń w tym zakresie. Dopiero wówczas, po ewentualnych zmianach i dostosowaniu parametrów inwestycji i linii zabudowy, Kolegium mogłoby ocenić, czy wymagane jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej i mogłoby rozważyć, czy koniecznym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazać przy tym trzeba, że art. 79a k.p.a. nie jest adresowany wyłącznie do organu I instancji. W powyższym przepisie ustawodawca przewidział, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Kolegium dostrzegając pismo inwestorki z dnia 14 czerwca 2022 r. ([...] – [...] akt admin. organu I inst.) oraz zarzuty odwołania, było władne samodzielnie wezwać ją do wyjaśnień w tym zakresie i zajęcia jednoznacznego stanowiska. Zignorowanie powyższego pisma przez Prezydenta Miasta nie mogło stanowić zasadniczej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W kontekście nakazania sporządzenia nowej analizy urbanistycznej zauważenia wymaga, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie wyjaśniono w żaden sposób jakimi wadami obarczona jest analiza z dnia 31 maja 2022 r. W szczególności nie zakwestionowało ani sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, ani nieruchomości dobranych do wykazania parametrów inwestycji (tabela k. [...]-[...] akt I instancji), ani części graficznej analizy sporządzonej na kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku. Wspomniany nakaz pojawia się w uzasadnieniu decyzji tylko w jej końcowej części. Wobec tego trudno zgodzić się z organem, że koniecznym jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Jak już wyżej wskazano, organ powinien w pierwszej kolejności umożliwić inwestorowi modyfikację wniosku, a dopiero następnie ocenić, czy koniecznym będzie sporządzenie nowej analizy. Może się bowiem okazać, że zakres postępowania uzupełniającego prowadzonego przez organ odwoławczy nie będzie wykraczał poza ramy art. 136 k.p.a., co z kolei umożliwi Kolegium merytoryczne załatwienie sprawy. Dodać również trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przyjmuje się bowiem, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy, ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak postępowanie odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ drugiej instancji oraz oceny wniosków z niej płynących, nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito. Jeśli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę, zdaniem organu odwoławczego, wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i może - jeżeli widzi taką potrzebę - skorygować decyzję merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2024 r, sygn. akt II SA/Bk 449/24, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 218/24). Jak już wskazano na wstępie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu Kolegium wystąpienia tych przesłanek nie wykazało. W szczególności powyższych wymogów nie spełnia przytoczenie treści przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. bez dokładnego wykazania, w jaki sposób zostały one naruszone przez organ I instancji. Po drugie, na obecnym etapie sprawy przedwczesna jest ocena, że do wyjaśnienia pozostaje konieczny zakres sprawy, z uwagi na możliwość podjęcia inicjatywy przez organ odwoławczy i wezwania inwestora do wyjaśnień. W orzecznictwie wskazuje się, że w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Dominujący aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20), znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć poddana jego kontroli sprawę administracyjną. Przede wszystkim Kolegium będzie miało na uwadze pismo inwestora z dnia 14 czerwca 2022 r. i deklarowaną wolę zmiany parametrów inwestycji. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy rozważy, czy do załatwienia sprawy koniecznym jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej oraz w jakim zakresie. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.). Organ II instancji jest przy tym władny do merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy, w tym do samodzielnego ustalenia warunków zabudowy, jeśli uzna, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze zarzuty skargi kwestionujące możliwość ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora końcowo wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwierałaby postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też w postępowaniu ze sprzeciwu nie mogą podlegać weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, gdyż nie było do tego podstaw. Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, zatem w świetle art. 199, art. 209 i art. 210 § 1 i 2 p.p.s.a. straciła uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, mimo uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). W sprawie nie zaistniały warunki do orzeczenia z urzędu o kosztach należnych stronie, bowiem została rozpoznana na rozprawie, zgodnie z wydanym na podstawie art. 64 d § 2 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2025 r. (k. nr [...] akt sąd.).