II OSK 3012/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 759/17 w sprawie ze sprzeciwu J. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz J. S. kwotę 674 zł (sześćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 759/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił sprzeciw J. S. (dalej wnoszący sprzeciw albo inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]), Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz (dalej Burmistrz albo organ I instancji), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – hotelu z restauracją i salą konferencyjną na terenie działki o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. [...]. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu SKO wskazało na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Uchylając decyzję Kolegium wyjaśniło, że ze względu na kształt działki i dojazd do niej od strony ulicy [...], obszar analizowany powinien zostać wyznaczony jako obszar ograniczony ul. [...],[...],[...],[...] i ul. [...] do ul. [...]. Analizie zatem musi zostać poddana cała zabudowa na tak wyznaczonym obszarze analizowanym. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzona analiza urbanistyczna wykonana dla całej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym mogą dopiero stanowić podstawę do wydania decyzji. Kolegium zakwestionowało również stanowisko organu I instancji dotyczące istnienia cmentarza żydowskiego na terenie objętym wnioskiem. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ugodą podpisaną pomiędzy Gminą Swarzędz a Związkiem Gmin Wyznaniowych Żydowskich RP, w kwestii uregulowania wzajemnych roszczeń, działka nr 1103 nie podlega regulacji zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1798), z uwagi na zasadę ochrony praw nabytych (§ 4 ugody). Sama ugoda tylko wskazuje, że Gmina Swarzędz będzie dążyła do tego, by działka ta była niezabudowana. Działka nr [...] nie jest objęta zasięgiem planowanego symbolicznego cmentarza, o którym mowa w ugodzie. W trakcie robót rozbiórkowych obiektów po byłej mleczarni wykopy były prowadzone do głębokości 3 metrów i nie znaleziono żadnych śladów pochówku. Jak wskazało Kolegium, organ I instancji winien powyższe ustalenia uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istotnym w ocenie Kolegium jest również fakt, że w aktach sprawy znajduje się uchwała nr XVIII/251/2012 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 2 sierpnia 2012 r., która jednoznacznie w swym uzasadnieniu zawiera sformułowanie "Cmentarz o powierzchni 2,5 ha został zlikwidowany przez Niemców podczas II wojny światowej". Potwierdza to również, jako kolejny dowód, brak przesłanek do przyjęcia tezy o aktualnym istnieniu w tym miejscu cmentarza żydowskiego. Wnioskodawca dysponuje również pomiarami tego terenu przy pomocy sondy, z których wynika brak śladów cmentarza na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie bez znaczenia zdaniem Kolegium jest również to, że na tym terenie jest przeprowadzona ul. [...] oraz znajduje się także budynek Swarzędzkiego Centrum [...]. Nie można więc zakładać, aby i Centrum i ulica były wykonane na terenie cmentarza. Trudno również przyjąć, że istnieją jakiekolwiek dowody na to, że teren objęty wnioskiem w części jest także terenem cmentarza żydowskiego. Istotne jest również to, że skoro działka nr [...] przylega do drogi publicznej, stanowiącej ul. [...], a która to droga zapewniała dostęp dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] do drogi publicznej, także dla byłej mleczarni, to same drobne uszkodzenia nawierzchni nie mogą przesądzać o utracie charakteru drogi publicznej przez tę ulicę. Odmowa uznania zapewnienia dostępu w takim przypadku musi być bardzo dokładnie uzasadniona w nowej decyzji kończącej tę sprawę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., przez jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy dysponował materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do meritum; - art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 61 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i nieskorzystanie z możliwości przeprowadzenia na żądanie strony dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów w sprawie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w szczególności brak sporządzenia nowej analizy urbanistycznej; - art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i w związku z art. 136 k.p.a. jako naruszenie będące konsekwencją naruszeń sformułowanych powyżej w pkt 1-2 poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wydając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy jest dopuszczalna zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach wykonawczych. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie WSA, Kolegium trafnie wskazało, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony w sposób wadliwy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, w jaki sposób organ ustalił obszar analizowany. Wyjaśnienie takie można odnaleźć jedynie analizie architektoczniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Wskazano w niej, że obszar analizowany wyznaczono w minimalnej wielkości (50 m) od granic działki ze względu na niewielką szerokość frontu działki (9 m). Jako front działki uznano granicę działki przylegającą do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na działkę – ul. [...]. Obszar minimalny rozszerzono w kierunku zachodnim i północnym obejmując nim pozostałe tereny zabudowane w rejonie ul. [...] i [...], obsługiwane z tej samej drogi publicznej, stanowiące urbanistyczną całość z działką objętą wnioskiem. Zdaniem WSA, organ I instancji błędnie przyjął w niniejszej sprawie, że za front działki należy uznać tylko tę część działki która, bezpośrednio przylega do drogi, z której odbywa się wjazd na działkę. W specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy, tylko niewielka część działki objętej wnioskiem bezpośrednio przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zaakceptowanie stanowiska organu I instancji doprowadziłoby do sytuacji, gdy promień, na podstawie którego wyznaczony został wyznaczony obszar analizowany, byłby mniejszy niż cała szerokość działki od strony drogi. Powyższe najlepiej obrazuje załącznik graficzny do decyzji, na którym widać, że obszar analizowany ograniczony został do działek leżących w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji. Zasadne jest więc stanowisko Kolegium, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że oparcie analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ I instancji. Ponadto Kolegium wskazało, że organ odwoławczy, w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, nie może przeprowadzić na nowo analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W tym kontekście, drugorzędnego znaczenia nabiera kwestia położenia planowanej inwestycji na terenie ewentualnego cmentarza żydowskiego. Kwestia ta została przesądzona przez Kolegium i nie stanowiła bezpośredniego powodu przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako niezasadne Sąd ocenił więc podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej Janusz Stróżyk, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 22 sierpnia 2017 r. w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji organu drugiej instancji, która dotknięta była wadą nieważności z uwagi na fakt rozpoznania przez tenże organ odwołania od decyzji de facto nieistniejącej, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 151a § 2 "p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt c) oraz w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., a także art. 138 § 2 i art. 136 oraz art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. i nieuwzględnienie wniesionego sprzeciwu, podczas gdy organ drugiej instancji dysponował materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej co do meritum, a jedynym dokumentem wymagającym ponownego sporządzenia była analiza urbanistyczna, co nie wiązało się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w zakresie obejmującym koszty postępowania obu instancji według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację k.p.a. jak i u.p.z.p. Podstawy te częściowo okazały się usprawiedliwione. Instytucja sprzeciwu od decyzji, dodana została mocą art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Celem jej ustanowienia jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183 http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 30 listopada 2017 r.). Z przedstawionych względów skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił sądowi I instancji błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora dnia 30 października 2013 r. Do dziś sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz organu II instancji. Oba organy kilkakrotnie przedłużały termin jej załatwienia. W efekcie końcowym, po upływie ponad czterech lat inwestor nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast pierwszy ze zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Kolegium nie rozpoznało odwołania od decyzji nieistniejącej. Za uchybienie tego rodzaju nie może zostać uznane błędne oznaczenie w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. treści rozstrzygnięcia organu I instancji. Jest to niewątpliwie błąd natury procesowej, który nie powoduje wszakże braku istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] listopada 2016 r. od której zostało wniesione odwołanie. Kolegium prawidłowo wskazało datę wydania oraz numer tej decyzji, odnosząc się do jej meritum w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z restauracją i salą konferencyjną na terenie działki nr geod. [...], położonej w S. przy ul. [...], co do meritum. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 674 zł, na którą złożył się zwrot wpisu sądowego za obie instancje (300 zł), kosztów zastępstwa procesowego (360 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).