II SA/Po 528/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania W.W. i Z.W. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalno-handlowego z przeznaczeniem na cele usługowe położonego w K. przy ul. K. nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Z.S. i Z.S. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmujący zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. K. [...] na budynek mieszkalno-handlowo-usługowy z lokalem gastronomicznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru istniejącego budynku mieszkalno-handlowego z przeznaczeniem tej części na cele usługowe (gastronomia - utworzenie Sali konsumpcyjnej "B-b" na 30 miejsc oraz urządzenie zaplecza gastronomicznego). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Prezydent Miasta stwierdził, że przeprowadzone analizy pozwoliły na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Prezydent ustalił, iż łącznie spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższa decyzja nie została doręczona skarżącej, jednakże na jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. otrzymała ona informację o decyzji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r., które doręczono [...] maja 2007 r. Odwołanie od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wnieśli W.W. i Z.W. w imieniu mieszkańców Osiedla W. w K. (ul. K. i C). Powołując się na wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (w przypadku uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji), na podstawie art. 58 w zw. z art. 127 i 28 k.p.a. wnieśli o uchylenie decyzji oraz nie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej cele usługowe (lokal gastronomiczny). W.W. i Z.W. domagali się ponadto dopuszczenia mieszkańców Osiedla W. w K. do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu odwołania wskazali na wcześniejsze decyzje organów dotyczące działalności Z. i Z. S. W szczególności decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], którą Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. K. [...] na wniosek Z. i Z. S. Odmowa została uzasadniona niespełnieniem wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja z dnia [...] maja 2006 r. została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dnia [...] czerwca 2006 r.). Organ odwoławczy podkreślił, iż Z. i Z. S. we własnym zakresie w sposób samowolny przeprowadzili zmianę sposobu użytkowania części handlowej budynku na usługi gastronomiczne, jak również prowadzili działalność usługową od [...] do [...] 2006 r. Decyzją dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalno-handlowego na cele usługowe. Uzasadnieniem był fakt, iż lokal nie był użytkowany w dniu oględzin. Ponadto na skutek polecenia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 roku nakazał państwu S. wstrzymanie użytkowania części usługowo-gastronomicznej w przedmiotowym budynku i przedłożenia w terminie 30 dni wymaganych prawem dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji legalizującej dokonaną samowolę. W związku z powyższym, postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalno-handlowego na cele usługowe na terenie położonym w K. przy ul. K. [...] stało się bezprzedmiotowe. Skarżący podnieśli, iż pomimo tego, pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] Prezydent Miasta K. poinformował ich, że na wniosek właścicieli posesji położonej przy ul. K. [...] ponownie przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części parteru istniejącego budynku mieszkalno-handlowego i wymienioną już decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] ustalił warunki zabudowy. Skarżący, w imieniu mieszkańców ul. C. i K. w K. i jako właściciele działek sąsiadujących z opisywaną nieruchomością podnieśli, że nie byli należycie informowani o przebiegu postępowania. Zaznaczyli, iż nie przyznano im statusu strony w sprawie. W konsekwencji wszelkie decyzje dotyczące lokalu gastronomicznego przy ul. K. [...] były wydawane bez ich wiedzy. Wskazali także, że w myśl art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie zostaje wznowione w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jako mieszkańcy osiedla "W." podkreślili, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do tego aby odmówić im przymiotu strony. Skarżący poddali pod rozwagę organu (z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych) sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy terenu, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza granice nieruchomości. Ponadto zaznaczyli, że od wielu lat zabiegają o nieuwzględnienie wniosku o zezwalanie na budowę lokalu gastronomicznego przez Z. S., a zgłaszane postulaty i prośby są bagatelizowane lub pomijane. Wskazuje na to choćby fakt, że nie został zbadany wpływ powstającej inwestycji na działki skarżących, które są działkami sąsiadującymi. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania W.W. i Z.W. na podstawie art. 1, 17 ust 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art.17 pkt 1, 127 § 2 i art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że dnia [...] kwietnia 2007 r. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stało się ostateczne i podlegało wykonaniu, co zostało potwierdzone odpowiednią klauzulą. Trwałość rozstrzygnięcia wynikająca z decyzji ostatecznych odnosi się do organów administracji, jak również stron postępowania. Decyzja z klauzulą ostateczności podlega wykonaniu, a jej weryfikacja nie może nastąpić w zwykłym trybie postępowania odwoławczego. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w przepisach art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] i [...] wszczęto postępowanie w celu zbadania czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na postanowienie o niedopuszczalności odwołania wniosła W.W. domagając się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu stwierdziła, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem jakoby rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stało się ostateczne. Wskazała, iż już decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalno-handlowego na cele usługowe na terenie położonym w K. przy ul. K. [...]. Sprawa była zatem przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięto ją ostateczną decyzją. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Co więcej, naruszono również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż czynności w sprawie były dokonywane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a przy tym bez poszanowania interesów pozostałych mieszkańców Osiedla W. w K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem organ naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że odwołanie złożone przez W.W. i Z.W. zostało w wadliwy sposób podpisane. Podpis za więcej niż jedną osobę nie może być uznany za podpis wszystkich tych osób. Na odwołaniu złożono podpis w liczbie mnogiej: "W. i Z. W.". Należy uznać, iż narusza to art. 128 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. Takie uchybienie wymagało wezwania odwołujących się do prawidłowego podpisania odwołania, ewentualnie do doprecyzowania, który z nich wnosi odwołanie. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Co prawda, odwołanie nie wymaga szczególnej formy (art. 128 k.p.a.), jednakże czynność ta, aby wywołała skutek prawny, musi spełniać minimalne wymagania określone w przepisach. W szczególności musi ono być podpisane. Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą powoduje, że organ drugiej instancji narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co może skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego aktu (por. wyrok z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93, publ. Wspólnota 1995 Nr 2, s. 16). Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie na odwołaniu znalazł się podpis - co prawda wadliwy - Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, choć uznał iż stanowi to wystarczającą podstawę do jego uchylenia. Z akt sprawy wynika, że pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. zostało wniesione bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Stanowiło to naruszenie art. 129 § 1 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W takim przypadku organ obowiązany był zastosować art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać pismo niezwłocznie do organu pierwszej instancji (w drodze postanowienia). Wymaga przy tym zaznaczenia, że naruszenie trybu wnoszenia odwołania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choćby ze względu na treść art. 132 § 1 k.p.a., który pozwala organowi pierwszej instancji na uwzględnienie złożonego odwołania i wydanie nowej decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję zaskarżoną. Ponadto, z odwołania wynika, iż W.W. i Z.W. złożyli je "w imieniu Mieszkańców Osiedla W.". Potwierdza to także nagłówek pisma. Kwestii kto i w czyim imieniu wniósł odwołanie organ w ogóle nie wyjaśnił, naruszając w konsekwencji art. 7 i 77 k.p.a. Sąd dostrzegł także inne istotne naruszenia przepisów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło również art. 61 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. Z pisma wynika, że skarżąca wnosiła o wznowienie postępowania, ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nie ustosunkował się do tego wniosku i przyjął, że pismo skarżącej jest odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.). W myśl art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (por. wyrok z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47). O tym, jaki charakter ma pismo, decyduje sama strona. Jeśli budzi ono wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności wniosku (wyrok z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, publ. w R.Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 1998, s. 154). Ponadto, żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma (wyrok z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87, publ. w R.Hauser, jak wyżej, s. 154). Organ kwalifikując pismo jako odwołanie, nie odniósł się w ogóle do wniosku strony o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Co prawda, wniosek o przywrócenie terminu nie znajduje się w aktach administracyjnych, co nie zmienia faktu, iż kwestia ta powinna być przez organ dokładnie wyjaśniona (art. 7 i 77 k.p.a.). Na marginesie Sąd wskazuje, że organ drugiej instancji - w przypadku wniesienia odwołania na decyzję o warunkach zabudowy - powinien badać czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby wnoszącej odwołanie. Należy mieć przy tym na względzie, że obowiązujące przepisy nie wykluczają uznania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych dalej za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, niepubl.). Organy ponownie rozpoznając sprawę obowiązane są do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Zieliński /-/ B.Drzazga MK