II SA/Po 529/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1992/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 85/10 oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie działek nr [...], położonych przy ul. G.w P. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm), dalej: Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenie należy złożyć przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (...). Sprzeciw wniesiony przez właściwy organ w zakreślonym ustawowo terminie jest jednoznaczny z brakiem zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy kpa, w tym przepisy art. 138. Rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, organ odwoławczy nie może jednak pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w szczególności tego, że 30-dniowy termin do wniesienia przez organ sprzeciwu jest terminem materialnym, a jego upływ oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Organ, z chwilą wyekspirowania terminu materialnego traci bowiem kompetencje do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu dokonującego zgłoszenia, a wniesienie odwołania nie ma wpływu na bieg tego terminu. Odnosząc się do okoliczności sprawy NSA zwrócił uwagę, że R. M. złożył zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania budynku w dniu 28 sierpnia 2009 r. Postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o określone dokumenty, który to obowiązek wypełnił w dniu 23 września 2009 r. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywało bieg terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, przy czym rozpoczął on swój bieg na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Z zestawienia powyższych dat i terminów wynika, że z dniem 23 października 2009 r. upłynął termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Poza sporem pozostaje fakt, iż organ I instancji wnosząc sprzeciw decyzją z dnia [...] 2009 r. dochował ustawowego terminu. W ocenie sądu II instancji po uchyleniu decyzji z dnia [...] 2009 r. organ ten nie mógł już ponownie – w wykonaniu wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. - wydać decyzji w sprawie wniesienia sprzeciwu, gdyż w świetle art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego utracił do tego kompetencje. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że Wojewoda Wielkopolski, uchylając w dniu [...] 2009 r. decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro bowiem organ odwoławczy powziął wątpliwości co do zasadności sprzeciwu, to powinien te wątpliwości rozstrzygnąć korzystając z przyznanych mu jako organowi II instancji uprawnień i decyzję o sprzeciwie utrzymać w mocy albo uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie mógł natomiast na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust.4 Prawa budowlanego. Reasumując NSA stwierdził, że naruszenie powyższych przepisów jest tego rodzaju, że musi wywołać skutek w postaci uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, jednak nie ulega wątpliwości, że źródłem tego naruszenia jest naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, co dało podstawę do zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nakazał, by rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Wojewoda Wielkopolski wziął pod uwagę powyższe rozważania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył ocenę prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, następnie zaś wskazał, iż organ I instancji zapoznał się z dokumentacją złożoną wraz ze zgłoszeniem oraz uzupełnioną w późniejszym terminie. Organ ustalił, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ był zobowiązany zgłosić sprzeciw w drodze decyzji wobec dokonanego zgłoszenia. Ponadto Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie było ograniczony dochowaniem terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu, liczonego od dnia doręczenia zgłoszenia, bowiem wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerwało bieg terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Termin ten rozpoczął bieg na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia tj. od 23 września 2009 r., co oznacza, że z dniem 23 października 2009 r. upływał termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu. Organ I instancji wnosząc sprzeciw decyzją z dnia [...] 2009 r., doręczoną w dniu 29 września 2009 r., dochował tego terminu. Zdaniem Wojewody Prezydent Miasta P. zasadnie i z zachowaniem terminu wniósł sprzeciw w drodze decyzji wobec dokonanego zgłoszenia, kierując się treścią art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja winna zostać utrzymana w mocy. R. M. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając: - błędne przyjęcie, że do skutecznego wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego wystarczy wydanie decyzji zawierającej istotne braki, ograniczającej się w swym uzasadnieniu jedynie do stwierdzenia, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, - błędne przyjęcie, że uzupełnienie wadliwej decyzji zgłaszającej sprzeciw może nastąpić w postępowaniu toczącym się na skutek uchylenia tej decyzji, co byłoby równoznaczne z bezpodstawnym przedłużeniem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, który ma charakter terminu materialnoprawnego i zawitego, podczas gdy stwierdzenie przez organ odwoławczy takich braków decyzji w niniejszej sprawie w pełni uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), - błędne przyjęcie, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w ustawowym terminie 30 dni na wniesienie sprzeciwu organ ustalił, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga wykonania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, skoro decyzja z [...] 2009 r. o sprzeciwie dotknięta była istotnymi brakami w zakresie uzasadnienia faktycznego, podstaw jej wydania oraz powołania dowodów, - błędne przyjęcie, że termin przewidziany w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego to termin podlegający przedłużeniu lub zmianie poprzez przerwę związaną z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zważyć należy, iż tak Wojewoda Wielkopolski wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd orzekający w niniejszym składzie związane były, na mocy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1992/10. Wskazać należy, iż w wyroku tym NSA w pierwszej kolejności dokonał wykładni przepisu art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście zachowania terminu do wydania decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w przypadku żądania uzupełnienia zgłoszenia, a także rozpoznania przez organ II instancji odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw. Sąd odwoławczy stwierdził, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywało bieg terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, przy czym rozpoczął on swój bieg na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Sąd II instancji stwierdził, że skoro R. M. złożył zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania budynku 28 sierpnia 2009 r., a postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o określone dokumenty, który to obowiązek wypełnił w dniu 23 września 2009 r., to z dniem 23 października 2009 r. upłynął termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W konsekwencji NSA uznał, że poza sporem pozostaje fakt, iż organ I instancji wnosząc sprzeciw decyzją z dnia [...] 2009r. dochował ustawowego terminu. Następnie Sąd ten przyjął, że po uchyleniu decyzji z dnia [...] 2009 r. organ I instancji nie mógł już ponownie – w wykonaniu wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. - wydać decyzji w sprawie wniesienia sprzeciwu, gdyż w świetle art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego utracił do tego kompetencje. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Wielkopolski, uchylając w dniu [...] 2009 r. decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro bowiem organ odwoławczy powziął wątpliwości co do zasadności sprzeciwu, to powinien te wątpliwości rozstrzygnąć korzystając z przyznanych mu jako organowi II instancji uprawnień i decyzję o sprzeciwie utrzymać w mocy albo uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Nie mógł natomiast na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust.4 Prawa budowlanego. Stosując się wskazanej wyżej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że organ I instancji nie był ograniczony dochowaniem terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu, liczonego od dnia doręczenia zgłoszenia, ponieważ wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerwało bieg terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Termin ten rozpoczął bieg na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia, a więc od 23 października 2009 r., co oznacza, że z dniem 23 października 2009 r. upływał termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu. Wydając decyzję o sprzeciwie w dniu [...] 2009 r. (doręczono ją dzień później) Prezydent Miasta P. dochował ustawowego terminu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie Wojewoda uchylił się jednak, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), od wyjaśnienia, czy Prezydent Miasta P. prawidłowo – kierując się przepisem art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny zlokalizowany w P. przy ul. G.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie stwierdził, że Prezydent Miasta zasadnie i z zachowaniem terminu wniósł sprzeciw w drodze decyzji wobec dokonanego zgłoszeni, kierując się treścią art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Żaden jednak sposób nie wyjaśnił, czym dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 kpa), dlaczego - w jego ocenie - zakres robót budowlanych przy przedmiotowej zmianie sposobu użytkowania jest na tyle szeroki, że wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności organ II instancji nie dokonał oceny, dołączonego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, projektu zmiany sposobu użytkowania z [...] 2009 r., autorstwa arch. M. T.. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organ I instancji w decyzji z [...] 2009 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji tj. robót budowlanych objętych obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdy nie zostały z niego zwolnione w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Wojewoda nie tylko więc nie dokonał samodzielnej oceny, czy roboty budowlane objęte przedmiotową zmianą sposobu użytkowania wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jeśli tak dlaczego, lecz także nie wyjaśnił wszechstronnie, dlaczego podzielił powołane wyżej stanowisko Prezydenta Miasta P. Z uwagi na treść art. 71 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ocena zakresu robót budowlanych objętych przedmiotową zmianą sposobu użytkowania była kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego określa, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w przypadku gdyby organ orzekający ustalił, że roboty budowlane związane z przedmiotową zmianą sposobu użytkowania obiektu nie wymagają pozwolenia na budowę, bezpodstawne okazałoby się zgłoszenie sprzeciwu decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] 2009 r. i postępowanie należałoby umorzyć. W związku z tym, iż oceny tej zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Nie przesądzając jaki charakter i zakres mają wspomniane roboty budowlane, Sąd nakazuje, by organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokonał rzetelnej oceny dołączonego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania projektu i wydając na nowo decyzję wyczerpująco uzasadnił motywy swego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.