II SA/Po 529/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma /spr/ Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sprzeciw K. K. dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy T. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] 2018 r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] hal magazynowo-biurowych z funkcją handlową [...] przewidzianych do realizacji na działce [...] w [...], gmina [...]. Wniesienie sprzeciwu poprzedziły następujące okoliczności. Dnia 18 maja 2016 r. R. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na opisanej wyżej inwestycji (k. 1-8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie organ utrwalił w aktach wypisy z rejestru gruntów, na podstawie których można ustalić między innymi, że właścicielem działki, dla której warunki zabudowy są ustalane jest K. K. (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), natomiast właścicielem działki sąsiedniej [...] (sprzeciwiającym się na dalszym etapie inwestycji) jest B. A. (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. R. K. sprecyzował, że wnioskodawcami są również K. K. oraz B. K. (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. 83-87 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek odwołania B. A. (k. 80-98 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Kolegium decyzją z dnia 28 lutego 2017 r., [...] uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 108-113 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 30 marca 2017 r. wnioskodawcy dokonali modyfikacji treści wniosku względem pierwotnego projektu zabudowy (k. 123 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 19 lipca 2017 r., [...] Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej na działce [...] przez R. K., K. K. oraz B. K. (k. 175-181 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek odwołania B. A. (k. 182-209 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) powyższa decyzja została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia (k. 220-223 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 23 maja 2018 r. ponownie sporządzona została analiza urbanistyczna wraz jej wynikami (k. 245 i 245 verte oraz k. 251 i 252 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...], [...] Wójt po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 276-281 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] (k. 1-8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), po raz kolejny uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 30-35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na kilka dostrzeżonych uchybień. W szczególności wskazał, że w analizie urbanistycznej przyjęto do porównań działkę [...], podczas gdy taka nie występuje w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium Wójt, stwierdzając istnienie na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowy magazynowo-usługowej, produkcyjno-magazynowo-usługowej oraz gospodarczej powinien był sprecyzować, jaki charakter mają te ostatnie trzy rodzaje zabudowy. Ponadto należało zweryfikować, czy planowana zabudowa może bezkolizyjnie współistnieć z przeważającą na badanym obszarze zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Dalej Kolegium zauważyło, że przyjęty procent zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej ustalono według analizy na poziomie odpowiednio 20,2 % oraz 15,8 m. Z kolei w decyzji dopuszczono zabudowę o powierzchni 350 m2, co daje 30,1 % powierzchni terenu. W przypadku szerokości elewacji frontowej dopuszczono ją w wartości 19 m. Zdaniem Kolegium oba parametry przekraczają średnie ustalone według analizy urbanistycznej, tymczasem z samej analizy nie wynika, że takie odstępstwa mogą zostać dopuszczone. Powyższe skłoniło Kolegium do uznania, że Wójt dopuścił się naruszenia przepisów regulujących administracyjne postępowanie wyjaśniające (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz nie spełnił wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powoduje, że konieczne stało się wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Konwalidowanie dostrzeżonych naruszeń na etapie drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Sprzeciw od decyzji Kolegium złożyła K. K. (k. 3-4 akt sądowych). Zarzuciła przy tym naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wnosząca sprzeciw zwróciła także uwagę na naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77, 78 oraz 80 K.p.a. Wskazując na powyższe zwróciła się o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. pełnomocnik K. K. uzupełnił argumentację sprzeciwu uwypuklając – w obszernych merytorycznych wywodach – że zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. 28-34 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Trzeba odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawę z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Wójta. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne. Organ w głównej mierze skupił się na kilku dostrzeżonych uchybieniach organu pierwszej instancji, takich jak to, że analizie urbanistycznej przyjęto do porównań działkę [...], która nie występuje w obszarze analizowanym, nie wyjaśniono, jaka jest charakterystyka zabudowy na badanym obszarze, nie zweryfikowano, czy planowana zabudowa może bezkolizyjnie współistnieć z przeważającą na badanym obszarze zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium podało też w wątpliwość dopuszczalność ustalenia powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej w wartościach przekraczających średnie z obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy takie rozwiązanie nie zostało dopuszczone w samej analizie. W ocenie Sądu dostrzeżone przez Kolegium uchybienia nie obligowały tego organu do przekazywania sprawy ponownie Wójtowi. Wbrew stanowisku organu odwoławczego możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego z powołaniem na art. 136 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza – w skrajnych przypadkach – nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zebrana w sprawie dokumentacja, a w szczególności analiza wraz z wynikami znajdująca się na k. 245 i 245 verte oraz k. 251 i 252 akt administracyjnych organu pierwszej instancji przedstawia szczegółowo obraz zabudowy otaczającej inwestycję. Analiza ta stanowić może podstawę do poczynienia rozważań merytorycznych dotyczących sprawy w zakresie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Sąd oczywiście nie odmawia Kolegium uprawnienia do krytycznej oceny materiału dowodowego, jednakże zanim organ odwoławczy zdecyduje się wydać decyzję kasacyjną, powinien rozważyć, czy materiał ten nie może zostać uzupełniony w ramach instrumentów prawnych określonych w art. 136 K.p.a. Podsumowując Sąd podkreśla, że Kolegium dysponowało stosunkowo szczegółową analizą urbanistyczną sporządzoną na etapie postępowania przed Wójtem. Organ odwoławczy zdyskredytował ten dokument w zasadzie tylko dlatego, że zabraknąć miało uzupełniających wyjaśnień urbanisty dotyczących charakterystyki zabudowy, ewentualnych kolizji pomiędzy określonymi funkcjami oraz nie zajęto stanowiska co do dopuszczalności odstępstw od średnich na obszarze analizowanym (powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej). Zdaniem Sądu okoliczności powołane w objętej sprzeciwem decyzji nie przekonują o potrzebie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności, dlaczego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków postępowania w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności trudno doszukać się przeciwwskazań dla skorzystania przez Kolegium z kompetencji z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez zlecenie Wójtowi uzupełnienia analizy urbanistycznej w części, które w ocenie organu odwoławczego okazały się niewystarczające. Dodać w tym miejscu można też, że gdy chodzi o zgłoszoną przez Kolegium kwestię braku w mapach działki [...], to wyjaśnić należy, iż działka ta powstała na skutek podziału działki [...], a można to z łatwością zweryfikować na podstawie publicznie dostępnych danych przestrzennych (por. np. geoportal.gov.pl). Rozpoznając niniejszą sprawę miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora bardzo dawno, bo 19 maja 2016 r., a do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Wójta i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie ponad trzech lat inwestorzy nadal nie otrzymali ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji projektowanego zamierzenia. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...] w [...], gmina [...]. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono Wójtowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd przyznał zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a.