II SA/Po 530/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr 368/XXXV/10 w przedmiocie odmowy przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia skargę odrzucić. /-/ W. Batorowicz W dniu 13 listopada 2008 r. tutejszy Sąd prawomocnie oddalił skargę M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W dniu 11 lutego 2010 r. do Rady Miejskiej w Wieleniu wpłynął wniosek M. G. w sprawie zmiany uchwały Rady nr 338/XXXVIII/02 z dnia 21 stycznia 2002 r. Wnioskodawca wskazał, iż z uwagi na prace dotyczące [...] na działce nr [...] w [...] ustąpiły fizyczne przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie zaplanowanej przez wnioskodawcę inwestycji. W dniu 10 maja 2010 r. doręczono skarżącemu uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 27 kwietnia 2010 r. Nr 368/XXXV/10 w sprawie odmowy przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń, przyjętego uchwałą Rady z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02, dla działki o nr ewid. [...] w [...] (k. 47-48). Pismem z dnia 15 maja 2010 r. M. G. wezwał Radę Miejską w Wieleniu do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale Rady z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr 368/XXXV/10. W odpowiedzi na wezwanie, otrzymane w dniu 25 maja 2010 r., Rada Miejska w Wieleniu w uchwale nr 382/XXXVII/10 z dnia 15 czerwca 2010 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie odmowy przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego udzielając szczegółowej odpowiedzi w załączniku do uchwały. W dniu 16 lipca 2010 r. M. G. skierował do tutejszego Sądu za pośrednictwem Rady Miejskiej w Wieleniu skargę na uchwałę Rady z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr 368/XXXV/10. W skardze podał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierował do Rady w dniu 21 maja 2010 r., a odpowiedź (stanowisko tożsame z zaskarżoną uchwałą) otrzymał w dniu 5 lipca 2010 r. Podał, iż skargę opiera na art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada (uchwała z dnia 21 lipca 2010 r. nr 394/XXXVIII/10) wniosła o jej odrzucenie skargi, jako dotyczącej zmiany uchwały nr 338/XXXVIII/02 z dnia 21 stycznia 2002 r., w której to sprawie już orzekał tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 669/08; ewentualnie o oddalenie skargi, jako wniesionej na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie dotyczy czynności nakazanej prawem, bowiem gmina nie ma obowiązku przystąpienia do sporządzania wnioskowanej zmiany planu. W piśmie procesowym z dnia 15 sierpnia 2010 r. skarżący podał, iż sprawa, której dotyczy skarga, nie jest tożsama ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 699/08 i oparta jest na zupełnie innym stanie faktycznym. Podniósł także, iż zachodzą podstawy do wypłaceniu mu słusznego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie - ograniczenie jego prawa własności istniejące wskutek obowiązywania planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do treści ust. 2 przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Art. 101a w ust. 1 stanowi, iż przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. r. Nr 180, poz. 717 ze zm.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6, który dotyczy terenów zamkniętych. Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). W ust. 7 przewidziano, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W niniejszej sprawie wnioskodawca uczynił przedmiotem skargi uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 27 kwietnia 2010 r. Nr 368/XXXV/10 w sprawie odmowy przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń, przyjętego uchwałą Rady z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02, dla działki o nr ewid. [...] w [...]. Wbrew twierdzeniom Rady nie jest ta sprawa tożsama ze sprawą ze skargi na uchwałę Rady nr 338/XXXVIII/02 z dnia 21 stycznia 2002 r. Wnioskodawca w piśmie wzywającym do zmiany planu miejscowego w stosunku do jego działki wskazał na aktualne okoliczności faktyczne, jak prace dotyczące demontażu [...] na działce nr [...] w [...], ustąpienie fizycznych przeszkód uniemożliwiających przeprowadzenie zaplanowanej przez wnioskodawcę inwestycji, stanowisko właściciela sąsiedniej działki. Pozostaje zatem do rozważenia, czy skarga na uchwałę odmawiająca przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, w konsekwencji nie ma również podstaw do zastosowania art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy tylko sytuacji, w których organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy - zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - sporządzanie takiego planu (jego zmiany) nie jest obowiązkowe, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Innymi słowy niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe. W niniejszej sprawie skarżący nie zarzuca Radzie Miejskiej bezczynności, lecz kwestionuje trafność podjęcia uchwały Nr 368/XXXV/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r., którą Rada odmówiła zmiany obowiązującego planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą Rady z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02) w stosunku do działki nr [...] w [...], której to zmiany domagał się skarżący we wniosku z dnia 9 lutego 2010 r. Fakultatywność planowania miejscowego (poza obszarem regulowanym przepisami szczególnymi, nakładającymi obowiązek sporządzenia planu), oznacza zarówno uprawnienie do niepodejmowania, odstąpienia od czynności planistycznych, jak i uprawnienie do wszczęcia procedury i określenia obszaru objętego planem (zmianą planu). W konsekwencji tego rodzaju uchwała, jak podjęta przez organ w niniejszej sprawie (o odmowie przystąpienia do zmiany planu miejscowego), czy szerzej uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego, nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie mogła i faktycznie nie pozbawiła go konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia: 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 286/08, Lex nr 515302; 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 270/08, Lex nr 459363, , dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warto wspomnieć, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 powołanej ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienia NSA z dnia: 19 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 459415; 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OZ 304/08, LEX nr 505982). Osoba, która nie ma interesu prawnego i której uprawnienia nie zostały naruszone przez uchwałę lub czynność organu gminy nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo-administracyjnego. Zaskarżona uchwała z 2010 r. o odmowie przystąpienia do zmiany planu miejscowego, ze względu na swój przedmiot i negatywny charakter, w ogóle nie mogła naruszać praw skarżącego, o których mowa w skardze. Ograniczenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego wynikają z uchwalonego w styczniu 2002 r. planu miejscowego. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże możliwość zaskarżenia uchwały lub czynności organu gminy z uprzednim naruszeniem przez takie działanie organu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W konsekwencji zaskarżenie takiej uchwały jest niedopuszczalne. Wnioskodawca nie ma legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi, skoro zaskarżona uchwała nie mogła spowodować i nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego uprawnień wynikających z prawa własności do działki. Ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, Wspólnota 2009/19/44, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zatem brak takiej ingerencji poprzez odmowę przystąpienia do uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, tym bardziej nie może naruszać prawa własności skarżącego. Tylko tytułem wzmianki Sąd wskazuje, iż ewentualne roszczenia odszkodowawcze skarżącego związane z podnoszonym wywłaszczeniem (ograniczeniem jego prawa własności) nie mieszczą się w zakresie kognicji Sądu w niniejszej sprawie, która dotyczy konkretnej uchwały dotyczącej procesu planistycznego. W tym stanie rzecz Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz