II SA/Po 532/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. H. i A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A. H. i K. H. pismem z dnia 13 lutego 2012 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] 2007 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz R. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie werandy oraz dobudowie schodów do budynku mieszkalnego na działce nr 32/8 w miejscowości L.. Wnioskodawcy zarzucili, iż ww. decyzja Burmistrza Miasta L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] 2007 r. znak [...]. W pierwszej kolejności organ stwierdził, iż jakkolwiek A. H. i K. H. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z dnia 30 lipca 2007 r. o ustaleniu na rzecz R. M. warunków zabudowy to w ocenie organu jako właściciele działki [...] sąsiadującej z działką [...] mają interes prawny do występowania w tym postępowaniu. Dalej organ wymienił określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i następnie dokonał analizy, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do wystąpienia, którejkolwiek z tych przesłanek. W ocenie Kolegium decyzja Burmistrza Miasta L. z 30 lipca 2007 r. została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże naruszenia te nie stanowiły rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w ocenie organu przy wydaniu ww. decyzji nie doszło także od innych naruszeń o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy wnieśli K. i A. H. podnosząc, iż określone w decyzji o warunkach zabudowy wymogi jakie ma spełniać planowana inwestycja powinny być precyzyjne. Określenia np. "max. 6,5 m" jako nieprecyzyjne dyskwalifikują przedmiotową decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 16 listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż rozpatrując wniosek wzięło pod uwagę wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i zbadało pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie. Dalej organ przeanalizował każdą z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stwierdzając, iż nie wystąpiły one przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] 2007 r. znak [...]. Kolegium dokonało m.in. szerokiej analizy pojęcia "rażące naruszanie prawa", które to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Organ przytoczył poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące tego pojęcia podzielając stanowisko, zgodnie z którym do rażącego naruszenia prawa dochodzi , gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. Jednocześnie organ podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09), iż brak analizy urbanistycznej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Stwierdzone uchybienia, które miały miejsce przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z 30 lipca 2007 r. , mogące być podstawą uchylenia decyzji w normalnym trybie odwoławczym, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności, chociażby dlatego, że analiza urbanistyczna została wykonana. Skoro zatem, nawet wadliwie, organ wykonał analizę, która spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to, zdaniem Kolegium, nie można zakwalifikować tych naruszeń jako rażącego naruszenia praw. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i K. H. zarzucając, iż decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] 2007 r. znak [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 4 bowiem skarżący zostali pozbawieni przymiotu strony i nie mogli w trybie odwoławczym a późnej kontroli sądowej wyeliminować błędnych decyzji w sprawie warunków zabudowy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji - stwierdzenia nieważności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. weryfikowana decyzja Burmistrza Miasta L. nie została dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta, zdaniem organu nie jest m.in. obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana w oczywisty sposób wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa". Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania tej zasady jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Niewątpliwie niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK1637/10 – opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl). Zatem w przypadku gdy następuje ustalenie warunków nowej zabudowy, nawet z naruszeniem licznych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obiektu budowlanego, który funkcją i parametrami nawiązuje do obiektu (obiektów) znajdującego się w chwili wydawania decyzji na sąsiedniej działce, dostępnej z tej samej drogi publicznej, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W tym kontekście również odstąpienie od średnich parametrów zabudowy bez uzasadnienia tego odstępstwa, nie zawsze skutkować będzie zaistnieniem przesłanki nieważnościowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przy tym słuszny pogląd, iż sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 945/05 publikowane w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie istotne jest to, czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdowała się zabudowa podobna, do której można było odnieść zasadę dobrego sąsiedztwa i ustalić parametry dla nowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2013r., i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2012 r. nie wypowiedziało się w żaden sposób w tej kwestii poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, iż wadliwe wykonanie analizy urbanistycznej nie może być podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji nie wynika aby Kolegium w jakikolwiek sposób badało czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa podobna do planowanej, o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W ocenie Sądu powyższe stanowi naruszanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. To naruszenie procedury z pewnością było istotne i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od ustalenia bowiem istnienia zabudowy podobnej, w analizowanym obszarze, zależało w istocie rozstrzygnięcie w przedmiocie ewentualnej nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] 2013r nie można bowiem wykluczyć, iż wynik nawet najbardziej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, a ta okoliczność byłaby równoznaczna z istnieniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Przypomnieć należy, iż w świetle art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zatem, w zasadzie, sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty. Tym samym sąd administracyjny nie dokonuje za organ istotnych w sprawie ustaleń, m.in. w zakresie oceny decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 kpa Poczynienie takich ustaleń wchodzi w zakres kognicji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy również zaznaczyć, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia 30 lipca 2007 r. została wydana z naruszaniem o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Bez wątpienia adresatem tej decyzji był R. M., na wniosek którego toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z kolei naruszenie prawa polegające na pozbawieniu strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wszczęcia innego trybu nadzwyczajnego postępowania – wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczność ta nie stanowi zatem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.