II SA/Po 538/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; o d d a l a s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił dla Z. S. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...].X.2001 r. uzupełnionym pismem z dnia [...].XI.2001 r. Z. S. zwrócił się do Burmistrza o zwrot kosztów wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę w kwocie [...] zł. Wyjaśnił, że nie zgodził się z wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie i koszt organu I instancji i dlatego na swój koszt zlecił wykonanie nowej wyceny i ta stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia [...].X.2001 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz Z. S. kosztów opinii biegłego. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].II.2002 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość orzekania o zwrocie kosztów postępowania przez organ administracji publicznej na rzecz strony, która je poniosła. Analiza przepisów art. 261 - 267 kpa wskazuje, że taka możliwość nie została dopuszczona przez ustawodawcę. Organy administracji publicznej mogą wydawać orzeczenia tylko w oparciu o pozytywny przepis prawa upoważniający je do uzewnętrznienia swego stanowiska. Niedopuszczalne jest zatem wydawanie decyzji lub postanowień, jeżeli nie przewiduje takiej możliwości obowiązujące prawo. Taka sytuacja zachodzi w przypadku żądań orzekania o obowiązku zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 11.XI.1995 r. sygn. akt III SA 199/95 - nie publ., wyrok NSA z 18.I.2001 r. sygn. akt II SA/Po 1950/00 - nie publ.). Zachodzi zatem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w postaci braku podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. Zarzucając, iż podjęte rozstrzygnięcie jest błędne podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została oparta na opinii biegłego, który dokonał oszacowania wartości nieruchomości na jego zlecenie. Wobec czego trudno przyjąć, mając na uwadze art. 7, art. 8 i art. 77 kpa, aby opinia ta stanowiła koszt postępowania, o którym stanowi art. 262 § 1 pkt 2 kpa, bowiem do jej zlecenia był zobowiązany organ administracji prowadzący postępowanie. "Wyręczając" organ administracji poniósł, zatem nieuzasadnione koszty. Skarżący twierdzi ponadto, że organ administracji dokonał błędnej wykładni art. 7, 8 i 77 kpa oraz art. 262 § 1 kpa. W jego ocenie jeżeli poniósł koszty postępowania, które go nie obciążają winien otrzymać ich zwrot od organu. Dlatego też istotne w sprawie będzie przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] na okoliczność ustalenia obowiązku poniesienia kosztów opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji dodatkowo podnosząc, że skarżący nie wyjaśnia jakie znaczenie dla rozpoznawanej sprawy mają przepisy art. 7, 8 i 77 kpa. Organ pierwszej instancji bowiem zlecił i opłacił wykonanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i miał prawo do samodzielnej jego oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie problem dotyczy możliwości orzekania o zwrocie przez organ administracji kosztów postępowania poniesionych przez stronę. Zagadnienie dotyczące kosztów postępowania administracyjnego zostało uregulowane w art. 261 - 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26 ze zm. - tekst obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji). Z przepisów tych wynika, że strona ponosi tylko niektóre koszty postępowania, główny ciężar ich ponoszenia spoczywa jednak na organie administracji. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, ewentualnie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Są to zatem koszty wykraczające poza ustawowy obowiązek organów prowadzących postępowanie, niezasadnie obciążające organ (por. wyrok NSA z 18.I.2001 r. sygn. II SA/Po 1950/99 nie publ.). W literaturze przyjmuje się, że koszty postępowania poniesione z winy strony powinny być wyraźnie wymienione ze wskazaniem okoliczności dowodzących zawinienie. Natomiast koszty poniesione w interesie strony lub na żądanie strony są związane z zasady z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, np. m.in. gdy strona domaga się dodatkowych opinii biegłych, ponowienia ekspertyz, oględzin czy przesłuchania świadków (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H.Beck 2004, s. 857). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej w drodze postanowienia może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. W postanowieniu tym ustala wysokość kosztów, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Odnosząc się do problemu postawionego na wstępie rozważań należy potwierdzić już ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że "Procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa) oraz ściśle określonych przypadków, kiedy koszty obciążają stronę (wyrok NSA z 6.XII.2000 r. sygn. II SA/Gd 2016/98 nie publ.). Istotne jest również to, że obowiązujące przepisy kpa nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami, a także możliwości żądania kosztów postępowania poniesionych przez stronę od organu administracji. Organy administracji działają wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a brak normy prawnej uniemożliwia działanie administracji w przedmiocie zwrotu kosztów (por. wyrok NSA z 18.I.2001 r. sygn. II SA/Po 1950/99 nie publ.). Jak wynika z akt sprawy, organ administracji zwrócił się do skarżącego o udzielenie odpowiedzi, czy jest w stanie ponieść koszty dodatkowej opinii biegłego. Skarżący, udzielając odpowiedzi przedłożył opracowaną na jego zlecenie opinię biegłego E.K. Analizując tok postępowania w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że opinia, którą przedłożył skarżący ma charakter opinii prywatnej. Została sporządzona wyłącznie z inicjatywy skarżącego i w jego interesie, bez wiedzy organu administracji. Niewątpliwie opinia ta, jest drugą opinią sporządzoną w celu ustalenia wartości nieruchomości. Pierwsza opinia sporządzona bowiem została na zlecenie i koszt organu I instancji. Zapatrywania skarżącego poszukującego zasadności swego żądania w artykułach 7, 8 i 77 kpa nie mogą być podzielone. Powołane przepisy określają bowiem kodeksowe zasady procesowe, w tym powinność rzetelnego i wyczerpującego przeprowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego. Ewentualne naruszenie tych zasad nie daje jednak podstaw do domagania się zwrotu od organu administracji poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego, natomiast - w określonych sytuacjach - może stanowić podstawę np. roszczeń odszkodowawczych. Z przyczyn wyżej podanych Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK