II SA/Po 540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), Burmistrz T., na podstawie art. 20 w związku z art. 3 pkt. 11, art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) uchylił swoją własną decyzję z dnia (...) września 2005 r., zmienioną decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. dotyczą ustalenia na rzecz J. K. zasiłku pielęgnacyjnego i wstrzymał wypłatę powyższego zasiłku od dnia (...) września 2011 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzją Burmistrza T. z dnia (...)4 września 2005 r., zmienioną decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. przyznano J. K. zasiłek pielęgnacyjny od dnia (...) września 2005 r. W dniu (...) grudnia 2011 r. do Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w T. wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w T., w którym wskazano, iż J. K. przyznano dodatek pielęgnacyjny od dnia 12 września 2011 r. i dodatek ten został wypłacony w miesiącu wrześniu i październiku. Dodatkowo ZUS, w piśmie z dnia (...) grudnia 2011 r. wyjaśnił, iż nie wydano decyzji uchylającej dodatek pielęgnacyjny, a nastąpiło jedynie jego wstrzymanie z uwagi na pobyt strony w zakładzie opiekuńczo – leczniczym. Zdaniem organu z wyjaśnień ZUS wynika, iż ustalono J. K. prawo do dodatku pielęgnacyjnego i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego przez ZUS ma jedynie charakter faktyczny i decyzja w tym zakresie nie została wydana. Skoro zatem ustalone zostało prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych J. K. nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. (...) wskazując, iż z uwagi na pogarszający się stan zdrowia musiała się znaleźć się w zakładzie opiekuńczo – leczniczym. Ponieważ podstawą cofnięcia zasiłku pielęgnacyjnego był fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji ZUS w przedmiocie przyznania dodatku pielęgnacyjnego (którego obecnie nie otrzymuje), skarżąca zwróciła się do ZUS o uchylenie powyższej decyzji. Do odwołania załączono skierowany do ZUS wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących przyznawanie zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, iż z uwagi na fakt, że decyzja ZUS w przedmiocie ustalenia J. K. prawa do dodatku pielęgnacyjnego pozostaje w obrocie prawnym, brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi wskazano, iż na podstawie decyzji ZUS z dnia (...) października 2011 r. skarżąca otrzymała dodatek pielęgnacyjny, który został jej jednakże wstrzymany decyzją ZUS z (...) listopada 2011 r. Jak podkreśliła skarżąca obecnie znajduje się w sytuacji, w której nie może ona uzyskać zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na przyznanie jej dodatku pielęgnacyjnego, przy czym ZUS nie ma możliwości uchylenia decyzji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego, gdyż ten został wstrzymany decyzją z listopada 2011 r. z uwagi na fakt przebywania skarżącej w placówce opiekuńczo – leczniczej. W konsekwencji została ona pozbawiona środków pieniężnych umożliwiających jej ponoszenie opłat związanych z pobytem w powyższej placówce. Zdaniem skarżącej organy nie miały prawa odebrać jej przyznanego zasiłku, gdyż jak wynika z dokumentów ZUS nie otrzymuje ona obecnie dodatku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza T. w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia (...) września 2005 r., zmienionej decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. dotyczących ustalenia na rzecz J. K. zasiłku pielęgnacyjnego i wstrzymania wypłaty powyższego zasiłku od dnia (...) września 2011 r. Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obydwu instancji oparły się na regule kolizyjnej określonej w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazującej, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, uznając, że skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja ZUS przyznająca skarżącej prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to skarżąca nie może uzyskać zasiłku pielęgnacyjnego. Za nieistotne organy uznały przy tym fakt wstrzymania wypłaty tego dodatku. Stanowisko powyższe uznać należy za przedwczesne. Sąd wskazuje, iż przepis art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa w ust. 1 cel przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, którym jest umożliwienie osobie z niego korzystającej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji, pokrycie wydatków związanych ze świadczeniem opieki i pomocy przez inną osobę. Obok wyliczenia, komu taki dodatek przysługuje (art. 16 ust. 2 pkt 1-3 powyższej ustawy), w ust. 5, ust. 5a oraz ust. 6 wskazane są sytuacje, w których zasiłek ten nie przysługuje, mimo spełnienia jednego ze wskazanych w ust. 2 kryteriów. Takimi osobami są m.in.: osoba uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Wyjaśnienia jednakże wymaga, że wykładnia tego przepisu, stanowiąca podstawę określenia sytuacji prawnej strony zainteresowanej w uzyskaniu zasiłku pielęgnacyjnego, winna być dokonywana w świetle reguł systemowych, a więc w powiązaniu z wykładnią innych przepisów, określających instytucję dodatku pielęgnacyjnego. Instytucja dodatku pielęgnacyjnego uregulowana jest w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). W jej art. 75 ust. 1 wskazany jest podmiotowy zakres uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, w ramach którego wskazane są osoby uprawnione do emerytury lub renty w sytuacji, gdy osoba ta została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 rok życia. Użycie spójnika "albo" oznacza, iż przesłanka wieku łączona jest jedynie z uprawnieniem do emerytury i renty. W ust. 4 tego przepisu, wskazanym w ust. 1 jako regulacja wyjątkowa, określona jest sytuacja, w której pomimo uprawnienia do emerytury lub renty dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje. Ma to miejsce wówczas, jeśli osoba taka przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub pielęgnacyjno-opiekuńczym a samo przebywanie w takim zakładzie trwa dłużej niż 2 tygodnie w miesiącu. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż prawo do dodatku pielęgnacyjnego nie może być zawieszone, gdyż ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych takiej możliwości nie przewiduje. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić, jedynie gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy) lub nie istniało (pkt 4 tego artykułu), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie wchodziły w tym, przypadku w grę. Należy zauważyć, iż wstrzymanie wypłaty świadczenia z ubezpieczenia społecznego jest czynnością organu rentowego, powodującą zaniechanie wypłaty w sytuacjach opisanych w art. 134 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wstrzymanie wypłaty świadczeń nie następuje ex lege od momentu wystąpienia okoliczności wymienionych w powyższym przepisie, lecz z mocy decyzji organu rentowego, która powinna być doręczona zainteresowanemu z podaniem przyczyny wstrzymania i pouczeniem tej osoby o terminie i sposobie odwołania. Wstrzymanie wypłaty w następstwie zawieszenia prawa różni się od wstrzymania wypłaty w skutek jego ustania tym bardziej, iż w przypadku zawieszenia wypłatę wznawia się od dnia ustania przyczyny zawieszenia, a przy ustaniu wstrzymanie wypłaty jest definitywne. Ewentualne ustalenie uprawnień do świadczeń wymaga więc ponownego postępowania w sprawie. (zob. Komentarz do art. 134 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. K. Antonów, M. Bartnicki, B. Suchacki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz ABC, 2009, wyd. III; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 996/10,; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1099/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2071/10, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rezultacie jednoznaczne przyjmowanie, jak czynią to organy administracji w swoich decyzjach uchylających decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, iż skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, ocenić należy za stanowczo przedwczesne. Nie znając treści rozstrzygnięć organów ZUS w zakresie dodatku pielęgnacyjnego J. K., nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Nie wiadomo więc czy wstrzymanie wypłaty tego dodatku pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż skarżąca w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, tym bardziej, iż w sprawie jest niesporne, iż ten dodatek nie jest jej wypłacany. Istotą art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Z uwagi na znaczne podobieństwo tych dwóch świadczeń, a w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat, praktyczną tożsamość przesłanek uzyskiwania tych świadczeń, takie niebezpieczeństwo realnie istnieje. Dlatego fundamentalne znaczenie ma ustalenie, czy skarżącej nadal przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Takich zaś ustaleń w sprawie nie poczyniono. Jest to o tyle istotne, iż jak wskazała sama skarżąca w treści skargi wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego nastąpiło decyzją ZUS z dnia (...) listopada 2011 r. W świetle poczynionych powyżej uwag wyjaśnienia więc wymagało, czy decyzja powyższa jako przyczynę wstrzymania wypłaty dodatku wskazała ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo w ogóle nie istniało. Podanie powyższych okoliczności wskazywałoby bowiem, że wadliwe jest rozumowanie organów, iż skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należało, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza naruszają art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie wyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i ustalą treść decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej oraz dokonają jej oceny w kontekście ustania bądź nieistnienia prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.