II SA/Po 546/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody ; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 255zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa. /-/E. Brychcy /-/B. Kamieńska /-/B. Drzazga Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) orzekł nieważność uchwały nr XLVIII/370/06 Rady Miejskiej P. z dnia 29 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w rejonie ul. [...] i [...] w P. (dalej uchwała) – ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając organ wyjaśnił, że dokonując oceny zgodności z prawem stwierdzono, że naruszony został tryb sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. "a" ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wójt, burmistrz, prezydent miasta "uzyskuje opinie o projekcie planu gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno – architektonicznej". Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna przedstawiając swoje uwagi wniosła by po uwzględnieniu uwag, projekt planu przedłożyć ponownie do zaopiniowania. Wobec nieprzedłożenia przez burmistrza projektu planu, który częściowo uwzględniał uwagi komisji stwierdzono, że naruszono treść art. 17 ust. 6 lit. "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 4 pkt 11, § 16 ust. 2 oraz § 26 ust. 1 uchwały zdefiniowano pojęcie "modernizacja" bez uwzględnienia ustawowej nomenklatury. Stwierdzona została niezgodność zapisów § 49 ust. 1 pkt 4 lit. "b" uchwały z oznaczeniem terenu o symbolu "E" na rysunku planu. Uwzględniona w planie zmiana lokalizacji trafostacji narusza § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Za niejednoznaczne uznano zapisy § 38 uchwały, w ust. 1 ustalające dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem Zl (1Zl oraz 2Zl) przeznaczenie pod zieleń izolacyjną, jednocześnie zakazując budowy, natomiast w ust. 2 dopuszczając realizację drogi dojazdowej biegnącej do terenów sąsiednich na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 1Zl. Stwierdzono również naruszenie § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na brak objaśnień użytych w studium oznaczeń. Uchwałą z dnia 25 lipca 2006r. nr XLIX/392/06 Rada Miejska w P. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] umocowano Burmistrza Gminy P. do wniesienia skargi. W skardze do sądu administracyjnego podniesiono zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 usg, naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) w związku z art. 91 ust. 5 usg, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określają art. 91 i nast. ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały organu gminy, jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały zmodyfikowane – w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym, że "stwierdza się nieważność uchwały Rady Gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne" – przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tego przepisu nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w całości lub w części) powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Powyższe uregulowania są konsekwencją zasady wyrażonej w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 48), który stanowi, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zatem orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy to wynika wprost z treści tego przepisu. Należy mieć na uwadze, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu w dniu 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607, dalej EKTS) wymaga, aby nadzór nad komunalnymi korporacjami samorządowymi był wykonywany zgodnie z zasadą proporcjonalności, to jest w sposób gwarantujący zachowanie właściwej proporcji między stosowanymi środkami nadzoru, a chronionymi przez ten nadzór wartościami. W związku z tym, możliwości stwierdzenia nieważności uchwały winny zostać określone w sposób jednoznaczny i kategoryczny. W art. 4 ust. 1 EKST wskazano, iż podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. W myśl art. 4 ust. 2 społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Ustęp 4 powołanego artykułu przewiduje, że kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Sprzeczność uchwały organu gminy z przepisami prawa musi być zatem oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Naruszenie prawa oznacza naruszenie przepisów zawartych w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, przy czym organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze biorąc za podstawę przepisy prawa obowiązującego w dacie podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy P. wymagało zatem kategorycznych ustaleń w zakresie tego, czy: 1) naruszono zasady sporządzania planu miejscowego; 2) doszło do istotnego naruszenia trybu ich sporządzenia; 3) doszło do naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii zasad sporządzania planu miejscowego przede wszystkim podnieść należy, iż ustawodawca w żadnym przepisie nie zdefiniował powyższego pojęcia, co – mając na uwadze, iż w cytowanym przepisie wyraźnie rozróżniono zasady od trybu sporządzania planu, rodzi pewne wątpliwości interpretacyjne. Mając jednak na uwadze wymienione wyżej zasady wynikające z Konstytucji oraz w EKST należy interpretować powyższy termin w sposób maksymalnie ograniczający możliwość ingerencji we władzę uchwałodawczą Rady Gminy. Należy przyjąć, iż pojęcie "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczy zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 i art. 20 u.z.p. Przedmiot (wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587, dalej: Rozporządzenie). Wyłącznie wyraźne naruszenia któregoś z wymienionych przepisów mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd dochodzi do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. Procedura uchwalania planu miejscowego została określona w art. 17 u.p.z.p. Art. 17 pkt 6a u.p.z.p. przewiduje uzyskanie przez organ gminy opinii gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej o projekcie planu, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Jak wynika z art. 8 u.p.z.p. komisja tego rodzaju jest organem doradczym i nie ma wiążącego wpływu na rozstrzygane sprawy, bowiem organ gminy nie jest treścią opinii związany. Projekt planu organ gminy uzgadnia też z organami wskazanymi w pkt 7 art. 17. W dalszej kolejności organ wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii lub uzgodnień (pkt 9). Treść art. 17 u.p.z.p. nie przewiduje ponawiania czynności uzyskiwania opinii gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej po wprowadzeniu ewentualnych zmian wynikających z jej opinii. W literaturze przyjmuje się, że przeszkodą w uchwaleniu planu miejscowego nie jest nawet nieprzedstawienie opinii komisji w terminie, obligatoryjne jest bowiem jedynie wystąpienie o opinię przez organ gminy (por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, 2 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2005r., str. 170). W niniejszej sprawie niespornym jest, że Burmistrz Gminy P. wystąpił do Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej z wnioskiem o zaopiniowanie projektu planu, a Komisja wyraziła swoje stanowisko. Zapis z opinii Komisji, że "po uwzględnieniu uwag" projekt planu należy ponownie przedłożyć do zaopiniowania jest bez znaczenia prawnego. Zatem zarzut organu nadzorczego o naruszeniu trybu postępowania przy uchwalaniu planu miejscowego nie jest trafny. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zakwestionował także zdefiniowanie i użycie w treści planu miejscowego pojęcia modernizacji, "bowiem pojęciem takim nie posługuje się ustawa z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Takie stanowisko należy uznać za nieuzasadnione. W § 4 pkt 11 uchwały określono, że przez modernizację należy rozumieć unowocześnienie, trwałe ulepszenie istniejącej zabudowy lub lokali w budynkach, polegające m.in. na zmianie elewacji, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie itp. Definicja ta jest zgodna z definicją modernizacji zawartą w "Słowniku języka polskiego PWN" (Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. 2004), który określa ją jako "unowocześnienie, uwspółcześnienie czegoś". Faktycznie w obowiązującym brzmieniu ustawy Prawo budowlane nie ma pojęcia modernizacji, ale wystąpiło ono we wcześniejszych redakcjach tej ustawy. Słowo to występowało w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst pierwotny – Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414), który stanowił, iż budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz modernizacja obiektu budowlanego. Następnie ustawa z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997r., Nr 111, poz. 726) wprowadziła zmiany do prawa budowlanego, na skutek których wyraz modernizacja został usunięty z punktu 6 art. 3 ustawy i wprowadzony do art. 3 pkt 7, który stanowił, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wyłączenie pojęcia z kategorii "budowa" i przeniesienie do kategorii "remont" uzasadniano faktem, iż modernizacja polega na wykonaniu na już istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (por. Cieślik Z., LEX/el. 2003, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane). Na skutek zmian wprowadzonych cytowaną ustawą wyraz ten pojawił się także w art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego, który mówił o "projekcie budowlanym przebudowy, modernizacji lub montażu obiektu budowlanego" oraz w art. 39 ust. 1 (odbudowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków). Następnie wyraz "modernizacja" został usunięty z art. 3 pkt 7 ustawą z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998r. Nr 106, poz. 668 ze zm.), nadal występował jednak w art. 34 i 39, aż do wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej Dz. U. z 2000r. Nr 12, poz. 136 ze zm.), która ostatecznie usunęła pojęcie z ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek prawdą jest, iż pojęcie to, na gruncie Prawa budowlanego, budziło pewne wątpliwości i było w różny sposób rozumiane (czego wyrazem były powyższe zmiany), to podkreślić trzeba, iż zapisy uchwały Rady Miejskiej P. takich wątpliwości terminologicznych nie wywołują. Pojęcie przebudowy użyte w uchwale zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (obowiązującego w dniu podjęcia uchwały), zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Pojęcia "nadbudowa" i "rozbudowa" nie zostały natomiast zdefiniowane, występują jednak w art. 3 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z treści zapisów uchwały wyraźnie wynika, iż zarówno przebudowa, jak i nadbudowa i rozbudowa mieszczą się w pojęciu modernizacji, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, iż w tym zakresie mogą powstać wątpliwości terminologiczne, jakie istniały na gruncie Prawa budowlanego. W niektórych przypadkach modernizacja będzie zatem kwalifikowana jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a w niektórych – jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż istnieje wiele słów istniejących w ustawie Prawo budowlane, które nie posiadają definicji legalnych (np. odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, montaż, rozbiórka). Jednocześnie nie sposób uznać, by użycie w uchwale Rady Gminny słów z języka powszechnego, które nie znalazły się w ustawie Prawo budowlane (jak przyjął Wojewoda) automatycznie powodowało, by uchwała w zakresie, w jakim te słowa występują, była nieważna (a taką właśnie tezę sformułował Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym). Fakt, iż w uchwale posłużono się zwrotem, który mógłby być zastąpiony pojęciem bardziej precyzyjnym nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie zasługuje również na aprobatę stanowisko Wojewody w zakresie niezgodności § 49 ust. 1 pkt 4 a i b uchwały z przepisami prawa. Zgodnie z treścią § 49 ust. 1 pkt 4b planu miejscowego "dopuszcza się przeniesienie trafostacji w inne miejsce niż przewiduje plan, po wcześniejszym uzgodnieniu z dysponentem sieci energetycznej". W § 49 ust. 1 pkt 4a ustalono, iż urządzenie elektroenergetyczne będzie znajdować się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem EE. Tymczasem z zapisu § 9 pkt 9 planu wynika, iż teren urządzeń elektroenergetycznych oznaczony jest na rysunku symbolem "E". Taki symbol widnieje też faktycznie w części graficznej planu miejscowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej gminy, iż tego rodzaju błąd zawarty w § 49 ust. 1 pkt 4a jest oczywistą omyłką pisarską i może być sprostowany w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Nie można go uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego mogącego skutkować unieważnieniem uchwały. Zapis o dopuszczeniu możliwości przeniesienia trafostacji w inne miejsce niż oznaczone symbolem E faktycznie może budzić wątpliwości interpretacyjne, ale zdaniem Sądu sama taka możliwość nie może decydować o unieważnieniu w/w zapisu uchwały. Bez wątpienia zapisy planu wykluczają przeniesienie trafostacji w inne miejsce na terenie objętym uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia 29 maja 2006r. ale niewykluczone jest przecież przeniesienie takiej stacji transformatorowej poza obszar objęty przedmiotowym planem, jeżeli będzie to uzasadnione względami technicznymi. Sąd miał na uwadze, że ewentualne wątpliwości co do kwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym zapisu planu mogą być rozstrzygnięte w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nietrafny jest również zarzut odnośnie niejednoznaczności zapisu § 38 uchwały. Zgodnie z zasadą ustaloną w ust. 1 plan miejscowy zakazuje zabudowy na terenach zieleni izolacyjnej oznaczonej symbolem Zl. Jednakże na terenie oznaczonym 1Zl dopuszcza się, na zasadzie wyjątku, budowę drogi dojazdowej biegnącej do terenów nie objętych planem. Takie sformułowanie planu, zdaniem Sądu nie narusza zasad sporządzania planu, a jego interpretacja nie może budzić wątpliwości. Brak objaśnień użytych w załączonym do uchwały wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skarżącej gminy nie można również, w ocenie Sądu, uznać za naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, skoro są one ogólnie dostępne. Za nietrafny Sąd uznał jedynie zarzut skargi, iż niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania przez organ nadzorczy, miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, organ nadzorczy wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa). Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 21 października 2002r., OPS 9/02, ONSA 2003/2/43). Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca zresztą w ogóle nie uzasadniła tego zarzutu, a jak wskazano w wyżej cytowanej uchwale NSA z dnia 21 października 2002r., do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena czy brak zawiadomienia pozbawił organ gminy możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skoro jednak pozostałe zarzuty skargi okazały się w pełni uzasadnione Sąd na podstawie art. 148 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/E. Brychcy /-/B. Kamieńska /-/B. Drzazga kk