II SA/Po 546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak A. B., prowadzący przedsiębiorstwo "A" z siedzibą w R., wniósł skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2013 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K. działając na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) skierował do A. B. pismo nr rej. [...] o przedłużeniu czasu trwania kontroli przedsiębiorcy przez organ Państwowej Inspekcji Pracy. W uzasadnieniu pisma podniesiono, iż z powodu nie przedłożenia przez przedsiębiorcę dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia czynności kontrolnych nie jest możliwe zakończenie kontroli, określony w upoważnieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr rej. [...] do dnia [...] stycznia 2013 r. Wyznaczono nowy termin zakończenia kontroli – do dnia [...] marca 2013 r. W dniu [...] lutego 2013 r. A. B. złożył w Okręgowym Inspektoracie Pracy w P. Oddział w K. sprzeciw na czynności kontrolne. Jako podstawę prawną złożenia pisma przywołał art. 84c ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że przedłużenie czasu kontroli nie wynika z winy przedsiębiorcy, który przedkładał wszystkie żądane dokumenty. Podniesiono również, iż zbyt szeroki zakres żądanych dokumentów grozi niepowetowaną szkodą w działalności przedsiębiorcy. Po rozpatrzeniu sprzeciwu przedsiębiorcy inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K., działając na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wydał w dniu [...] lutego 2013 r. postanowienie nr rej. [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano, że sprzeciw nie jest zasadny, choć określony art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do małych przedsiębiorców 18 dni roboczych. Wskazano, iż ust. 2 powołanego artykułu dopuszcza nie zastosowanie się do tych ograniczeń w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Ponieważ przedsiębiorca nie udzielił inspektorowi pracy informacji o realizacji środków prawnych, skierowanych do niego w wyniku poprzedniej kontroli, a zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, uzasadniało podjecie przez inspektora pracy przeciwdziałania popełnieniu wykroczenia. Wskazano, że powiadomienie o przedłużeniu kontroli ma charakter wyłącznie informacyjny. W dniu [...] marca 2013 r. A. B. złożył w Okręgowym Inspektoracie Pracy w P. Oddział w K. zażalenie, w którym powtórzył podniesione wcześniej zarzuty wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie. Przedsiębiorca podniósł również, iż nie można zgodzić się z praktyką usprawiedliwiania przedłużania postępowań kontrolnych poprzez arbitralnie przyjęte założenie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podejrzenie popełnienia wykroczenia lub przestępstwa. Rozpoznając powyższe zażalenie Okręgowy Inspektor Pracy w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr rej. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji potwierdził zasadność dalszego prowadzenia czynności kontrolnych o przedsiębiorcy oraz stwierdził, iż w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca w sposób wyczerpujący wskazał przesłanki wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Zgodnie z powołanym przepisem przedsiębiorca może wnieść sprzeciw, jeżeli organ kontroli dokonał czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Okręgowy Inspektor Pracy w P. podkreślił więc, że nie przewidziano możliwości złożenia sprzeciwu w związku z naruszeniem art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem podniesienie przedmiotowego zarzutu w sprzeciwie złożonym w dniu [...] lutego 2013 r., jak i zażaleniu z dnia [...] marca 2013 r. jest nie tylko nieuzasadnione, ale i prawnie niedopuszczalne. Powyższe postanowienie organu II instancji zostało zaskarżone przez przedsiębiorcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych jak też naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80b, art. 83 ust. 1 pkt 2 oraz art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na powyższą skargę Okręgowy Inspektor Pracy w P. wniósł o jej odrzucenie podkreślając, że postanowienia wydawane w oparciu o art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie tylko nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, ale też nie kończą postępowania, ani nie rozstrzygają sprawy co do istoty, a zatem nie podlegają zaskarżeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: "p.p.s.a."). Ocena właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej skargi winna być w niniejszej sprawie dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W świetle powołanej regulacji prawnej stwierdzić należy, że kontroli sądu administracyjnego poddane zostały tylko niektóre postanowienia organu administracji publicznej wydawane w postępowaniu administracyjnym, do których nie należy jednak zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu, którego przedmiotem było rozpoznanie sprzeciwu, zgłoszonego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a dotyczącego kontynuowania przez organ kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Celem czynności kontrolnych, wobec których wniesiono ten sprzeciw, nie jest jednak rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jednostki, a jedynie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest zatem postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, choć w następstwie ustaleń poczynionych w jego toku może dojść, lecz nie musi, do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji dokonywane jest poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych do tego procedur. Postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w związku, między innymi poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Ponadto w postępowaniu kontrolnym, na mocy art.12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, pomocniczo znajdują zastosowanie również przepisy kpa. Jednakże mimo takich cech wspólnych postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83). W konsekwencji, skoro postępowania kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricte, to nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych. Dowodzi tego treść art. 3 § 2 p.p.s.a, który właściwością takich sądów obejmuje tylko określone akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Także z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie można wywieść prawa do zaskarżenia jakichkolwiek działań dotyczących postępowania kontrolnego, Wobec powyższego również z unormowania art. 3 § 3 p.p.s.a. nie wynika dopuszczalność objęcia takich postępowań kognicją sądów administracyjnych. Za przyjęciem poglądu o odrębności postępowania kontrolnego od postępowania administracyjnego przemawia a contrario także brzmienie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle którego, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Również odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im prawnego charakteru postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy zaś postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. W konsekwencji wszystkie zarzuty odnoszące się do tego etapu postępowania organów państwowej inspekcji pracy nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie to nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega również zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto żaden przepis szczególny nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, co wyklucza objęcie tego rozstrzygnięcia kognicją tego sądu na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 oraz postanowienie NSA z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2911/12 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak