II SA/Po 547/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości innemu organowi; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 17 grudnia 2007r. zatytułowanym "zażalenie – skarga" K. Ś. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sprawy bezczynności Rady Miejskiej K. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., obejmującego działkę nr [..] o powierzchni 2,72 ha w R., a tym samym zmianę przeznaczenia należących do niego gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, celem uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [..], na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 126 i 127 § 3 kpa, przekazało Radzie Miejskiej w K. interwencję złożoną przez K. Ś. w powyższej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż sprawa zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie ma charakteru decyzyjnego. W tego typu sprawach Kolegium nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów art. 17 ust. 1 kpa. Nie może zatem zobowiązać organu I instancji do podjęcia stosownych działań, jak również nie ma podstaw do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jednoznacznie określają, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. K. Ś. złożył do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż organ nie odniósł się do zarzutów dotyczących łamania prawa przez Radę Miejską w K. oraz Burmistrza K.. Dlatego wniósł o ich merytoryczne rozpatrzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [..], w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium ponownie stwierdziło, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w myśl art. 18a ust. 1 powołanej ustawy, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych i powołuje w tym celu komisję rewizyjną. Wnioskowana przez K. Ś. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie należy do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 kpa. Tym samym Kolegium nie miało podstaw do wyznaczenia terminu jej załatwienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że warunki uzyskania koncesji na wydobycie złoża oraz organy właściwe w sprawie jej wydania regulują przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947). K. Ś. wniósł skargę na postanowienie Kolegium z dnia [..] Skarżący nie odniósł się do kwestii zasadności przekazania sprawy według właściwości organu. Przedstawił jedynie argumenty wskazujące na nieuzasadnione – w jego ocenie – nieujęcie w planie miejscowym Miasta K. zmiany przeznaczenia należących do niego nieruchomości w taki sposób, który pozwalałby na uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych. Istotnym z punktu widzenia niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r., II GPS 2/2006 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61), zgodnie z którą art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że pracownik organu administracji publicznej, którym jest też pracownik samorządowego kolegium odwoławczego, powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczętym w oparciu o treść przepisu art. 127 § 3 kpa, jeżeli brał udział w postępowaniu poprzedzającym. Podkreślić należy, iż pogląd zawarty w zaprezentowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazł aprobatę w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt P 57/07 (komunikat dostępny na stronie internetowej: http://www.trybunal.gov.pl/Rozprawy/2008/rozprawy.htm). W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że celem wyłączenia członka SKO jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Nie można akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczność, iż dokonują tego dwa różne organy. Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, co odpowiada stanowisku NSA wyrażonemu w uchwale z dnia 22 lutego 2007r. (II GPS 2/06). Taka jak zaprezentowana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu, z tą jedynie różnicą, że Kolegium orzekało nie w formie decyzji, lecz postanowień. Zważywszy jednak, że od postanowienia o przekazaniu według właściwości przysługuje zażalenie (art. 65 § 1 zd. drugie kpa), a do zażaleń w sprawach nie uregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa) stwierdzić należy, że przepis art. 127 § 3 kpa stanowiący o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, znajduje również zastosowanie do postanowień wydanych przez Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem rozpatrzyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniesiony w oparciu o przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa) w składzie, w którym udział wzięli pracownicy Kolegium, którzy orzekali przy wydaniu postanowienia z [..]. Mianowicie zarówno przy wydaniu postanowienia z [..], jak i postanowienia z [..] wydanego w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, udział wzięli W. G. i I. C.. Tymczasem z treści art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika ogólnie wiążąca wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych moc uchwał podjętych w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska, dopóty sąd Administracyjny zobowiązany jest uchwałę respektować. W tej sytuacji powyższe naruszenie treści art. 24 § 1 pkt 5 skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 kpa. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] należało uchylić w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wskazane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a., zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o zakresie wykonania zaskarżonego orzeczenia, jak w punkcie III wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Na marginesie powyższych rozważań, Sąd chciałby wskazać skarżącemu, że zgodnie z art. 18 ust.1 pkt 5 w/w ustawy o samorządzie gminnym, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co oznacza wyłączenie w tych sprawach wszystkich innych organów. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga MK