II SA/Po 549/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. M. reprezentowanej przez kuratora M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności i odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; oddala skargę. Decyzją z [...] 2013r. (nr [...]) Burmistrz Miasta L. orzekł o obowiązku zwrotu należności otrzymanych przez Z. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 marca 2011r. do 30 września 2011r. w łącznej wysokości 2886,76 zł, wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 913,24 zł. W toku tego postępowania nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania E. M. reprezentował ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] 2013r. (sygn. akt [...] ) kurator w osobie M. K.. Pismem z 30 grudnia 2013r. kurator M. K. złożyła wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu wykonanych jako kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu czynności, a także o przyznanie zwrotu poniesionych wydatków. Pismem z tej samej daty kurator M. K. wniosła odwołanie od wyżej ww. decyzji, kwestionując wyłącznie tę okoliczność, iż organ I instancji nie orzekł o kosztach postępowania administracyjnego, w tym o wynagrodzeniu kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Decyzją z [...] 2014r, (nr [...] ) wydaną po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W orzeczeniu tym Kolegium ponownie przeanalizowało kwestię orzeczenia o obowiązku zwrotu należności otrzymanych przez Z. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie ustosunkowało się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła w imieniu E. M. kurator M. K., zarzucając naruszenie przepisów: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do żadnego z zarzutów odwołania i sporządzenie uzasadnienia niezwiązanego z treścią odwołania; - art. 264 § 1 k.p.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że decyzja ta nie zawierała postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia kuratora; - art. 263 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że w decyzji tej organ I instancji w sposób nieprawidłowy nie uznał, że wynagrodzenie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu należy do "innych kosztów, bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy" - art. 8 k.p.a poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również w odpowiedzi na skargę Kolegium nie odniosło się do zarzutów dotyczących braku orzeczenia organu I instancji w przedmiocie wynagrodzenia kuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo, iż część podniesionych w skardze zarzutów należy ocenić jako zasadne. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88) stwierdził, iż wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego (publ. OSNC 1990/1/11). Sąd Najwyższy wykluczył aby do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Wskazał ponadto: Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 24, poz. 110 ze zm.) i dotyczy kuratorów procesowych. Stąd też do wynagrodzenia takich kuratorów nie ma zastosowania art. 179 k.r.o. On też nie może stanowić podstawy prawnej przyznania przez sąd wynagrodzenia za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego, podobnie jak to dzieje się w zakresie wynagrodzenia kuratorów ustanowionych na podstawie art. 143 k.p.c. (por. art. 261 i następne k.p.a.). Tak więc to orzeczenie sądu powszechnego reguluje stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony. Obowiązkiem przedstawiciela jest reprezentowanie osoby nieznanej z miejsca pobytu, z którym to obowiązkiem wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Brak jest natomiast w ustawie kodeks postępowania administracyjnego zasad przyznawania przedmiotowego wynagrodzenia. Takich zasad nie przewidują również przepisy szczególne. W orzecznictwie podkreślono, iż mimo braku w tym zakresie konkretnych przepisów, w świetle art., 2 Konstytucji RP wykluczyć należy aby takie wynagrodzenie przedstawicielowi wyznaczonemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. nie przysługiwało. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013r, (sygn.. I OSK 2748/12, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podzielając powyższe stanowisko i rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. zwrócił uwagę, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a., (zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia), dotyczy innej sytuacji faktycznej. Służy ona bowiem podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263§1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264§1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów - przysługuje tylko tej stronie. Jak podkreślił Naczelny sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu regulacja art. 264§1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264§1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. na podstawie art.264§1 k.p.a. Zwrócić należy ponadto w tym miejscu uwagę na to, że relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, co uwidacznia się szczególnie jaskrawo w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony. Przepisy k.p.a. nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Zatem sam fakt złożenia wniosku po wydaniu decyzji nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia. Gdyby hipotetycznie założyć, iż o wynagrodzeniu przedstawiciela można by orzec w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. również w takiej sytuacji przedstawiciel pozbawiony by został możliwości poddania tego orzeczenia kontroli instancyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem przepisu zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Zatem należy wykluczyć także możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w tym trybie. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w cytowanym orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn.. I OSK 2748/12, iż rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa. Reasumując przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. winno nastąpić poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Akt, od czynności, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego . Warszawa 2011. str. 60). Skoro przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, przedstawiciel taki ma możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wydanie przedmiotowego aktu z zakresu administracji publicznej winno być poprzedzone wnioskiem przedstawiciela (w niniejszej sprawie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu) o przyznanie stosownego wynagrodzenia. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie kurator M. K. taki wniosek skierowała do organu I instancji. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż niezasadne są zarzuty strony skarżącej wskazujące na naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 263 § 2, art. 264 § 1 k.p.a. Rację ma natomiast strona skarżąca zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. naruszenie przepisu art. 6, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a, albowiem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wbrew wynikającemu z przepisów obowiązkowi, nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W świetle jednak przedstawionego powyżej wzorca trybu postępowania w kwestii przyznania wynagrodzenia kuratorowi osoby nieznanej z miejsca pobytu, a w szczególności wobec wykluczenia możliwości orzeczenia o tych należnościach w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 20 marca 2014r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uchybienie ww. przepisów procesowych nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. przewiduje, iż uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów proceduralnych, może nastąpić jedynie w sytuacji gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnić na koniec należy, iż reprezentująca nieznaną z miejsca pobytu E. M. kurator M. K. zastosowała się do prawidłowego trybu postępowania, którego przedmiotem jest przyznanie jej należnego wynagrodzenia. Złożyła bowiem stosowny wniosek (pismo z 30 grudnia 2013r.) Obowiązkiem organu I instancji było rozpoznanie tego wniosku, czego jednak – jak wynika z materiału dowodowego - Burmistrz Miasta L. jeszcze nie uczynił i pozostaje w tym zakresie w zwłoce.