II SA/Po 552/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi G.M., J.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ B.Drzazga Pismem z dnia [...]r. skarżące G. M. i J. N. zawiadomiły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...]. W toku postępowania administracyjnego, po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wynajmie pokoi w budynku mieszkalnym i nakazał właścicielowi budynku, K. N., złożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 71a ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. N. na postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r. sygn. akt II SA/Po 1129/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. na w/w postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające stwierdzając, że w sprawie zastosowano złe przepisy. Postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wszczęto bowiem przed dniem 31 maja 2004r., podstawą prawną orzeczenia był natomiast art. 71a ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dodanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy, przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do takich przypadków stosuje się przepisy dotychczasowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [...]r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) postanowił umorzyć postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...]. Uzasadniając organ wyjaśnił, że w dniu [...]r. K. N. przedłożył zaświadczenie o zmianie we wpisie ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...]r. nr [...] dot. zmiany miejsca wykonywania działalności (k. 59 akt administracyjnych) oraz poinformował organ o likwidacji szyldu przedsiębiorstwo "A". Z treści notatki służbowej (k. 62 akt administracyjnych) wynika, że w dniu [...]r. przeprowadzono wizję na posesji K. N. i stwierdzono likwidację szyldu umieszczonego na ścianie budynku oraz prace polegające na wymianie ościeżnic. Nie stwierdzono użytkowania obiektu jako hotelu, lecz wyposażenie pokoi nie uległo zmianie. W przewidzianym ustawą terminie wpłynęło odwołanie G. M. i J. N., w którym podniesiono, że w toku postępowania błędnie ustalono stan faktyczny, z przeprowadzonej [...]r., wizji nie sporządzono protokołu, a jedynie krótką notatkę służbową oraz bez uzasadnienia odmówiono wiarygodności oświadczeniom skarżących, co do prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości działalności. Skarżące załączyły do odwołania zdjęcia i podały nazwę firmy, której pracowników widują na posesji K. N. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo podjęcia wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy kroków, nie można było udowodnić, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość i układ obciążeń. W skardze do sądu administracyjnego G. M. i J. N. podniosły, że w K. przy ul. [...] nadal prowadzony jest hotel robotniczy, wskazując na wyposażenie pokoi oraz załączone do akt zdjęcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w K. prowadzone było przez organy obydwu instancji z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 § 1 kpa, w art. 67 kpa nałożony został na organy administracji publicznej obowiązek sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania, mającej znaczenie w postępowaniu administracyjnym. W szczególności, obowiązek taki dotyczy oględzin dokonywanych przy udziale pracowników organu (§ 2 pkt 4). Jak wynika z art. 68 kpa protokół powinien zawierać: a) oznaczenie organu administracji publicznej z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu, upoważnionego do dokonania czynności; b) datę i miejsce dokonania czynności; c) rodzaj i charakter czynności; d) imię i nazwisko osób biorących udział w czynności; e) ustalenia czynności; f) twierdzenia osób uczestniczących; g) wzmiankę o odczytaniu protokołu; h) podpisy osób biorących udział w czynności. Należy też zauważyć, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana w art. 10 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Obowiązek ten winien być realizowany m.in. przez zawiadomienie stron o terminie i miejscu planowanych czynności. Odstąpienie od zasady określonej w § 2 może mieć miejsce tylko w ściśle wskazanych przypadkach (art. 10 § 2 kpa). Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w/w zasady postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania, co uszło uwadze organowi odwoławczemu. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...]r. "niezapowiedzianą wizję" na posesji K. N., chociaż brak było ku temu przesłanek określonych w art. 10 § 2 kpa. Z czynności sporządzono "notatkę służbową", wbrew obowiązkowi określonemu w art. 67 kpa, a na dodatek z tej notatki nie wynika nawet jasno (brak nazwisk i stanowisk służbowych) kto tę notatkę sporządził. Tymczasem możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organów, przewidziana w art.. 72 kpa nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których zależy lub może zależeć rozstrzygnięcie. Ustalenia istotne dla sprawy powinny spełniać warunki określone w art. 67 i nast. kpa (patrz wyrok NSA z dnia 04 czerwca 1982r. sygn. I SA 258/82). Dopiero spełnienie wymogów określonych w/w przepisami kpa powoduje, że to co w wyniku oględzin ustalono, może stanowić podstawę ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaniedbanie dopełnienia powyższych niezbędnych wymogów przewidzianych w kpa powoduje, że poczynione przez organy obydwu instancji ustalenia nie mogły stanowić podstawy dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Rozpoznające sprawę organy obydwu instancji, wbrew dyrektywom art. 7, art. 77 i art. 80 kpa nie zbadały też okoliczności wskazanych przez skarżące w toku postępowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy i dopiero następnie, w oparciu o całokształt dokona oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 103 § 3 kpa). Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę w żaden sposób ni ustosunkowały się do informacji G. M. i J. N., wskazujących nazwy firm, których pracownicy widywani byli na posesji K. N. Nie podjęły one żadnych kroków w celu weryfikacji twierdzeń skarżących, chociaż mogły to zrobić bez żadnych trudności, kontaktując się ze wskazanymi przedsiębiorstwami w celu ustalenia, czy korzystały one, dla swoich pracowników, z usług hotelowych prowadzonych przez K. N. Organ odwoławczy tymczasem nawet się nie ustosunkował do zdjęć załączonych przez skarżące w odwołaniu, chociaż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, organ administracji nie może odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę. Wobec stwierdzenia powyższych uchybień przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). należało orzec jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, Rozpatrując sprawę ponownie, organy obu instancji przeprowadzą wnikliwe postępowanie, stosownie do dyrektyw kodeksu postępowania administracyjnego i dokonają merytorycznej oceny przedstawionej przez skarżące dokumentacji, kierując się wskazaniami wynikającymi z treści niniejszego wyroku. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ B.Drzazga MarK