II SA/Po 552/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi A w N. M. nad W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Wójta Gminy N. M. nad W. z dnia [..] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ E. Podrazik Wójt Gminy N.M. nad W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) oraz art. art.59, 60, 61 i 63 ustawy z dnia 27.03.2003 r . - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z 2003 r. ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J.K. i S.K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego, położonego na działce nr [...], obręb N.M. n/W, gmina N.M. nad W., powiat Ś. W., województwo W.. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego na terenie położonym w obrębie geodezyjnym N.M. na działce nr [...]. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez A pw. B w N.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] ww. decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium były poczynione przez ten organ ustalenia dotyczące braku analizy urbanistycznej wymaganej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588). Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że projekt decyzji musi być uzgodniony, zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwymi organami określonymi w art. 53 ust. 4 tej ustawy, a po zakończeniu sprawy strony powinny zostać powiadomione o tym, że mogą zapoznać się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji oraz że mogą złożyć swoje uwagi i wnioski do tych akt, w określonym terminie. Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie, rozpatrując ponownie sprawę z wniosku Państwa J. i S. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - handlowego uzyskał uzgodnienie projektu decyzji przez W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., uzupełnił akta sprawy o wymaganą prawem Analizę zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy Decyzją z [...] r. Wójt Gminy N.M. n/ W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego, położonego na działce nr [...], obręb N.M. n/W, gmina N.M. nad W., powiat Ś. W., województwo W.. W zakreślonym terminie strony złożyły swoje uwagi i zastrzeżenia. W ocenie rozpoznającego sprawę organu zgłoszone uwagi i zastrzeżenia nie zasługiwały jednak na uwzględnienie z uwagi na ich ogólnikowość i brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, na którym owe uwagi i zastrzeżenia byłyby oparte. Ustalono, że z uwagi na istniejący układ komunikacyjny, planowana inwestycja nie spowoduje problemów z dotarciem pojazdów specjalnych. Od tej decyzji odwołanie wniosła A pw. B w N.M. n/W oraz Pani M.I., domagając się jej uchylenia. Skarżąca A podniosła, że decyzja organu I instancji narusza interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich, bowiem oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie obiektu mieszkalno-usługowego z pewnością będzie niekorzystne. Wskazano też, że realizacja inwestycji spowoduje zwiększenie ruchu pojazdów, zablokowanie poboczy i utrudni dojazd pojazdów uprzywilejowanych. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Kolegium dokonało analizy wniosku Państwa J. i S. K.. Wyjaśniono, że wnioskowany teren położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie żądanych warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące/projektowane lub zagwarantowane umową uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą pozyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślono, że podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczna sporządzona przez dr inż. arch. J.K.P. oraz postanowienie W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. nr [...]. Projektowany budynek mieszkalno- usługowy położony jest, bowiem na terenie objętym ochroną konserwatorską. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest położona w najbliższym sąsiedztwie rynku w N.M. n/ W. i przylega do działki przy ul. P. nr [...], zabudowanej na całej szerokości frontu działki, aż do granicy z działką wnioskodawców. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona została zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1558 ). Analiza ta potwierdziła, że istnieje możliwość zrealizowania planowanej zabudowy w kształcie określonym we wniosku. Takie wyniki analizy zostały włączone do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, przygotowanego przez uprawnionego urbanistę. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został poddany procesowi uzgodnienia z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P.. Organ odwoławczy podkreślił, iż uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa ( vide wyrok WSA z [...]r. sygn. akt [...] , wyrok WSA z [...]. sygn. akt [...] ). W ocenie organu II instancji organ uzgadniający postąpił zgodnie z prawem, w ramach swojej kompetencji. Te właśnie przesłanki pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy w kształcie zgodnym z wnioskiem Państwa J. i S. K. w decyzji z dnia [...]r. Organ wyjaśnił również, że obydwa odwołania mają treść identyczną i dlatego argumentacja, która legła u podstaw odrzucenia argumentacji obydwu odwołań jest wspólna. Skarżący przede wszystkim podnieśli, że nie chcą zabudowy, a M.I. podnosi to, mimo że sama posiada zabudowę do granicy z działką objętą decyzją. Taka argumentacja jest niedopuszczalna. Organ podkreślił, że Konstytucja RP gwarantuje wszystkim obywatelom zasadę równości wobec prawa. Skoro ta konstytucyjna zasada obowiązuje wszystkich, to niewątpliwie skoro M.I. posiada zabudowę do granicy z działką wnioskodawcy to jednocześnie wnioskodawcy mają pełne prawo o ubieganie się o zabudowę do granicy z działką M.I.. W ocenie organu odwoławczego decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani też innych uprawnień osób trzecich. Wynika to wprost z art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podzieliło pogląd prezentowany wyraźnie w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego ( vide wyrok WSA w P. z dnia [...] r.. sygn. akt [...] ). Kolegium zatem przyjęło, że treść decyzji o warunkach zabudowy wymaga jedynie ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Przepis ten nie wymaga precyzowania usytuowania na mapie danego obiektu. Organ podkreślił również, że art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje konieczność stosowania przepisów dotyczących odpowiedniego usytuowania obiektu na działce budowlanej i poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie projektowania i budowy danego obiektu budowlanego. Przepisy świadczą jednoznacznie, że kwestia usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią oraz dotyczące dostępu naturalnego światła do znajdującego się tam budynku czy też do budynku kościoła, kwestie dostępu pojazdów uprzywilejowanych, czy też przewietrzania nieruchomości, mogą być podnoszone przez skarżących skutecznie, dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że za ład przestrzenny, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiada w tej sprawie konserwator zabytków i organ I instancji a nie sąsiedzi. Dlatego też brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy W przewidzianym ustawą terminie skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A pw. B w N.M. n/W, domagając się chylenia decyzji SKO w P. z [...] r. oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzut wydania decyzji II instancji bez wskazania podstawy prawnej, a wiec z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. W ocenie skarżącej A błędnie powołano art. 123 kpa, którego treść odnosi się do postanowień. Zakwestionowano również tryb uzgodnienia projektu decyzji z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) zabudowa terenu nieobjętego planem miejscowym jest uzależniona od wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Co do zasady to wniosek podmiotu, który staje się stroną, warunkuje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wymagana treść składanego wniosku określona została w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle, którego na treść wniosku składa się część graficzna, zawierająca określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w jej braku katastralnej. Z treści załączonego do akt administracyjnych sprawy pisma S.K. z 02.01.2006 r. wynika, że wnioskodawcy uzupełnili wniosek o 2 mapy zasadnicze z "określeniem linii zabudowy i zachowaniem odległości [...]m od granicy A", jednakże w przekazanych Sądowi aktach sprawy, załącznika graficznego wniosku brak. Tymczasem, jeżeli złożony przez wnioskodawcę wniosek nie zawierałby odpowiedniej mapy, rzeczą organu winno być wezwanie do usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia jego pisma (wniosku) bez rozpoznania. Wymogom określonym w przepisach nie odpowiada projekt decyzji o warunkach zabudowy. W aktach znajdują się dwa projekty: pierwszy - z [...] r., który jak wynika z akt sprawy przedstawiono do uzgodnienia W. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków oraz drugi - dwa egzemplarze projektu - z dnia [...] r. do, którego nie załączono obligatoryjnego załącznika tekstowego i graficznego decyzji, wskazanego w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Do projektu, załączono jedynie przedstawioną w formie tabelarycznej "Analizę działek N.M. n/W", nie odpowiadającą jednak wymogom Analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W projekcie decyzji znajduje się zapis, iż do projektu decyzji załączono "kopię mapy w skali 1:500", jednak zapis ten nie odpowiada rzeczywistości. Zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem decyzję ustalającą warunki zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Dokonanie takiego uzgodnienia jest obligatoryjne i następuje po przedstawieniu organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy (w stanie kompletnym, ze wszystkimi załącznikami stanowiącymi jej integralną część). Tymczasem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, iż takiego uzgodnienia przed wydaniem decyzji w ogóle nie dokonano. Wadliwa, w ocenie Sądu, jest również stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy N.M. n/W z [...] r. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowiąca załącznik graficzny Analizy mapa nazwana "Rysunkiem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie zawiera w ogóle informacji o skali, a z jej treści, nie wynika by była to kopia mapy zasadniczej (mapy katastralnej) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Na załączonej do Analizy kopii "Rysunku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie zaznaczono obszaru analizowanego, czym naruszono § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Obszaru analizowanego nie wytyczono również na stanowiącym załącznik do decyzji Wójta, "powiększeniu mapy zasadniczej z 14.02.2003 r." - które także nie odpowiada wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część tekstowa analizy jest zbyt lakoniczna, a ustalenia, co do przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczające się do adnotacji "spełniony" w punktach 1-5, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, uniemożliwiają kontrolę prawidłowości ustaleń organu w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, cech architektonicznych i urbanistycznych. Nie można było również podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż za ład przestrzenny w rozpoznawanej sprawie odpowiada konserwator zabytków i organ I instancji. Podstawową zasadą postępowania odwoławczego jest, bowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. W świetle powyższego, zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy N.M. n/W z [...] r. wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2 § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art.135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec, jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II sentencji, na podstawie art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ E. Podrazik