II SA/Po 554/14

Dnia 26 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 roku sprawy ze skarg A. G. oraz J. G. i J. G. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości; I. oddala skargi, II. przyznaje radcy prawnemu A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu A. G. z urzędu kwotę (...) zł (...), w tym (...) zł (...) tytułem podatku od towarów i usług. Pismem z dnia (...) września 2013 r. J. i J. G., zwrócili się do Starosty N. z wnioskiem o pozwolenie na wejście na teren działki (...), położonej w O., przy ul. (...), stanowiącej własność A. i M. G. w celu wykonania robót budowlanych. Planowane roboty budowlane, których wykonanie wiązało się z wejściem na teren nieruchomości sąsiadującej, miały obejmować, stosownie do zgłoszenia złożonego w dniu (...) września 2013 r. w Starostwie Powiatowym w N., zabezpieczenie ściany szczytowej budynku mieszkalnego położonego na działce nr (...), polegających na wykonaniu tynku na całej ścianie oraz wykonania na wysokości do 1,0 m jej izolacji pionowej przeciwwilgociowej wraz z częścią dobudowaną. Decyzją z dnia (...) października 2013 r., nr (...), Starosta N., działając w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zezwolił na wejście wnioskodawców na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania zgłoszonego remontu elewacji ściany szczytowej, jednak decyzja powyższa została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...). Uchylając decyzję z dnia (...) października 2013 r., organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy powinny zostać uzupełnione o dokumenty świadczące o podjęciu próby negocjacji z właścicielami działki nr (...) w przedmiocie wpuszczania wnioskodawców na ich działkę, celem wykonania robót budowlanych. W wykonaniu wytycznych Wojewody w dniach (...) stycznia 2014 r. oraz (...) stycznia 2014 r., przeprowadzono rozprawy administracyjne, podczas których właściciele działki nr (...) podtrzymali swoje stanowisko, co do braku zgody na wykonanie robót budowlanych przez J. i J. G. na terenie ich nieruchomości. Równocześnie podczas trwania rozprawy w dniu (...) stycznia 2014 r. J. i J. G. zgłosili chęć wykonania ocieplenia – izolacji termicznej w postaci 5 cm styropianu, wyjaśniając równocześnie, że ściana jest zawilgocona. Decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...), Starosta N., działając w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", orzekł o niezbędności wejścia przez J. i J. G. na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w O., przy ul. (...), celem przeprowadzenia robót budowlanych zabezpieczających (bez ocieplenia) na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanej na granicy działek nr (...) i (...) oraz na ścianie szczytowej budynku gospodarczego położonego na działce nr (...), przy granicy z działką nr (...), polegających na wykonaniu tynku całej ścian oraz izolacji pionowej przeciwwilgociowej na wysokości do 1,0 m. Jednocześnie ustalono warunki korzystania z nieruchomości, określając część nieruchomości podlegającą udostępnieniu, nakazując zabezpieczenie zajętej części nieruchomości, ustalając okres wykonania robót budowlanych oraz nakładając na inwestora obowiązek naprawienie szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz pisemnego poinformowania właścicieli działki nr (...) o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót. W uzasadnieniu powyższej decyzji powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że wykonanie robót budowlanych na ścianach szczytowych budynku mieszkalnego i gospodarczego wymaga wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, a w sprawie spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uzasadniające wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiadującej. Wyjaśniono równocześnie, że wnioskodawcy nie zgłosili ocieplenia ściany, w związku z czym wykonywane przez nich roboty budowlane nie mogą obejmować powyższych robót. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i J. G. oraz A. i M. G. W odwołaniu J. i J. G. zwrócono uwagę na wadliwe pozbawienie wnioskodawców możliwości wykonania ocieplenia oraz wniesiono o powołanie biegłego na okoliczność zaistnienia przesłanki wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane, a więc decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i przywrócenia stanu technicznego budynku. Wojewoda decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) lutego 2014 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej decyzji, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nie bada przebiegu granicy i istniejącego sporu sąsiedzkiego. Podniesiono, że zakres prac, jakie mają być wykonane określono na podstawie zgłoszenia z dnia (...) września 2013 r., wyjaśniając równocześnie, że nie wskazano tam robót polegających na wykonaniu ocieplenia ściany, co jest o tyle istotne, że w zgłoszeniu powinno się określić grubość ocieplenia. Nie stwierdzono naruszenia art. 66 ustawy Prawo budowlane, czy też art. 84 K.p.a. i uznano, że w sprawie spełnione są przesłanki do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. G. (sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. II SA/Po 554/14) oraz J. i J. G. (sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. II SA/Po 584/14). W skardze A. G. powtórzono zarzuty dotyczące naruszenia jego interesu prawnego oraz wyjaśniając, że wydane decyzje dotycząc robót budowlanych na budynku, który przekracza granicę jego działki. J. i J. G. wskazali natomiast na zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe określenia w decyzji organu I instancji, że wykonane roboty budowlane nie mają obejmować wykonania ocieplenia budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o połączeniu spraw o sygn. II SA/Po 554/14 oraz II SA/Po 584/14, i o dalszym prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Po 554/14. W piśmie procesowym z dnia 07 listopada 2014 r. pełnomocnik A. G. podniósł zarzut wadliwego określenia obowiązku poinformowania o planowanych robotach budowlanych, wskazując, że zaniechano określenia, z jakim wyprzedzeniem inwestorzy powinni dokonać powyższego zawiadomienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji o niezbędności wejścia przez J. i J. G. na teren nieruchomości położonej w O., przy ul. (...), celem przeprowadzenia robót budowlanych zabezpieczających (bez ocieplenia) na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanej na granicy działek nr (...) i (...) oraz na ścianie szczytowej budynku gospodarczego położonego na działce nr (...), przy granicy z działką nr (...), polegających na wykonaniu tynku całej ścian oraz izolacji pionowej przeciwwilgociowej na wysokości do 1,0 m. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć był przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wprowadza on ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy czym ograniczenie to ma charakter przymusowy. Konsekwentnie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalne wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. W takiej sytuacji decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 201/07, Baza NSA). Prowadząc sprawę w trybie przewidzianym powołanym powyżej przepisem organy winny zbadać: niezbędność wejścia na teren w sytuacji sprzeciwu sąsiada, a następnie w przypadku uznania niezbędności wejścia na teren – określenia granic owej niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Organ winien zatem ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosi sprzeciwu. Podkreślić przy tym należy, że organ nie bada w ramach tego postępowania w przebiegu granicy, a ewentualny spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w sprawie spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uzasadniające wydanie decyzji o pozwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. Niewątpliwie inwestorzy – J. i J. G., w celu wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu ściany szczytowej budynku mieszkalnego i gospodarczego położonego na działce nr (...), musieli mieć zapewniony dostęp do nieruchomości należącej do A. i M. G. Jak jednoznacznie wynika z analizy protokołów rozpraw administracyjnych przeprowadzonych w dniach (...) stycznia 2014 r. oraz (...) stycznia 2014 r., właściciele działki nr (...) kategorycznie odmawiali zapewnienia inwestorom dostępu do ich działki, co w konsekwencji uniemożliwiało wykonanie planowanych robót. W tych okolicznościach faktycznych możliwym stało się wydanie decyzji o pozwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. Bez znaczenia dla sprawy pozostają przy tym podnoszone przez A. G. zarzuty dotyczące naruszenia jego interesu prawnego oraz wyjaśnienia, że rozstrzygnięcia dotyczą robót budowlanych budynku, który przekracza granicę jego działki. Okoliczności powyższe pozostają bowiem bez wpływu dla zastosowania instytucji, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sama decyzja zezwalająca na wejście na nieruchomość sąsiadująca posiadała wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, określając granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. I tak, w decyzji tej określono część nieruchomości podlegającą udostępnieniu; nakazano zabezpieczyć zajętą część nieruchomości; ustalono okres wykonania robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek naprawienie szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz pisemnego poinformowania go o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót. Organ administracji wywiązał się tym samym z obowiązku określenie zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych oraz wyczerpującego uzasadnienia powodów, dla których, jego zdaniem, niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości. Równocześnie zauważyć należy, że organ I instancji w treści decyzji nie miał obowiązku określenia, z jakim wyprzedzeniem inwestorzy powinni dokonać zawiadomienia właściciela nieruchomości sąsiadującej o wykonaniu robót budowlanych Przechodząc do podniesionego przez inwestorów zarzutu wadliwego określenia w decyzji organu I instancji, że wykonane roboty budowlane nie mogą obejmować wykonania ocieplenia budynku, wskazać należy, że zarzut powyższy jest bezpodstawny. Zauważyć bowiem należy, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami ustawy Prawo budowlane i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Co więcej, zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Jak bowiem zauważa się w doktrynie, wniosek inwestora powinien jednoznacznie dowodzić, na podstawie zgromadzonej i niezbędnej w danym zakresie dokumentacji budowlanej, że wykonanie budowy zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę lub też zgłoszeniem, od którego nie wniesiono sprzeciwu, wymaga wejścia na teren sąsiedni (por. T. Filipowicz [w:] A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz, Lex/el 2014). W przedmiotowej sprawie inwestorzy przedłożyli zgłoszenie, złożone w dniu (...) września 2013 r. w Starostwie Powiatowym, z którego wynikało, że roboty budowlane mają obejmować zabezpieczenie ściany szczytowej budynku mieszkalnego położonego na działce nr (...), polegające na wykonaniu tynku na całej ścianie oraz wykonania na wysokości do 1,0 m jej izolacji pionowej przeciwwilgociowej wraz z częścią dobudowaną. Zgłoszenie powyższe nie obejmowało więc wykonania ocieplenia budynku, a żądanie powyższe zostało zgłoszone przez inwestorów dopiero w dniu (...) stycznia 2014 r., podczas trwania rozprawy administracyjnej. Okoliczność powyższa jest niezwykle istotna, gdyż stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu budynków o wysokości do 12 m nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W powyższy świetle nie sposób więc przyjąć, aby roboty mające być wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia (...) września 2013 r. obejmowały również docieplenie budynku – tego rodzaju robót budowlanych nie obejmowało przedłożone zgłoszenie. Co prawda, na co słusznie zwracają uwagę skarżący, przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do zawarcia w decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, zastrzeżenia, że roboty budowlane nie mogą obejmować wykonania określonego rodzaju prac (co ma miejsce w niniejszej sprawie), jednak w ocenie Sądu powyższa wadliwość decyzji organu I instancji nie dyskwalifikuje wydanego rozstrzygnięcia i stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.