II SA/Po 558/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], na podstawie art. 121 § 2 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.: dalej u.p.e.a. ) nałożył na R. K. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 7303,80,-zł. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość grzywny została obliczona zgodnie z art. 121 § 5 powołanej ustawy, dla obiektu o powierzchni 14,25 m2 x 0,2 x 3.478,- zł (tj. 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008r., ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - Dz.Urz. GUS Nr 11, poz.65) i wyniosła 9.912,30 zł. Jednocześnie z postanowieniem organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy określający obowiązek rozebrania pawilonu handlowego oznaczonego nr 10, a zlokalizowanego w L. przy skrzyżowaniu ulic Ż. i P.W.. R. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o wstrzymanie i zawieszenie toczącego się postępowania. Skarżący podniósł, że decyzja rozbiórkowa została wydana w dniu [...] maja 2002r. i od tamtej pory organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań w celu wyegzekwowania wykonania tej decyzji. W tej sytuacji, wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny narusza zasady współżycia społecznego, tym bardziej, że jest kryzys gospodarczy i wykonanie decyzji rozbiórkowej pozbawi wielu ludzi środków do życia. Skarżący powołał się także na toczące się postępowania z wniosków innych osób o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami rozbiórkowymi, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem posadowione na nieruchomości pawilony stanowią jedną konstrukcję budowlaną. Jednocześnie pismem z dnia 25 marca 2009 r., złożonym wraz z zażaleniem, skarżący wniósł, na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a., zarzuty na zastosowany środek egzekucyjny podnosząc, że jest on zbyt uciążliwy i wygórowany. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2009r., na podstawie art. 138 § 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone orzeczenie, wbrew art. 124 § 1 K.p.a. nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego. Zwrócił uwagę, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu, jednakże ze względu na brak pouczenia o środkach zaskarżenia "nie czyni zarzutu z przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia zażalenia". Ponadto zauważył, że organ I instancji zastosował nieaktualny wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 r., bowiem w dniu 20 lutego 2009 r. ukazał się kolejny Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008 r. (Dz.Urz. GUS Nr 2, poz. 16), który wskazywał cenę 1 m2 na kwotę 3.631,- zł. Organ I instancji powinien zaś ustalić aktualny na dzień orzekania wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyliczył inną kwotę grzywny (9.912,20 zł) niż została nałożona na R. K. (7.303,80 zł). Zdaniem organu odwoławczego nieścisłości w ustaleniu wysokości kwoty grzywny wprowadzają skarżącego w błąd i naruszają art. 8 K.p.a. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien był rozważyć możliwość zastosowania wykonania zastępczego i obciążenia jego kosztami zobowiązanego do wykonania rozbiórki, co mogło być bardziej racjonalne ze względu na cel egzekucji. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1999 r. o sygn. akt IV SA 189/97, w którym stwierdzono, że organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zatem organ I instancji powinien sprawdzić, jakie są koszty wykonania zastępczego rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i ocenić, który środek - grzywna w celu przymuszenia czy wykonanie zastępcze - będą skuteczniej prowadziły do wykonania nałożonego obowiązku. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie stwierdzenia jego nieważności, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym postępowania egzekucyjnego to jest: - naruszenie art. 122 § 3 w związku z art. 34 § 1 u.p.e.a., bowiem postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego złożonych przez skarżącego równocześnie z zażaleniem, pomimo, że są one środkiem wywołującym dalej idące skutki prawne i winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, - naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, pomimo niewskazania okoliczności sprawy, które wymagałyby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, - rażącego naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez wskazanie konieczności orzeczenia grzywny w wyższej wysokości niż ustalił organ I instancji i rozważenia zastosowania wykonania zastępczego co jest niedopuszczalnym naruszeniem zasady zakazu reformationis in peius, - rażącego naruszenie art. 15 K.p.a. przez narzucenie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, - naruszenie art. 7, 77, i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezajęcie stanowiska, co do zarzutów zażalenia. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedz na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Zakres orzekania Sądu określa treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 156 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a orzeczenie sądu nie może pogarszać sytuacji prawnej skarżącego, chyba że Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W tak zakreślonych granicach orzekania Sąd z urzędu stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia przysługuje zażalenie, które wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia (art. 17 § 1 u.p.e.a.) Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Jego naruszenie powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznający przedmiotową sprawę był więc zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie R. K. złożono w przewidzianym przepisami terminie. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie organu egzekucyjnego doręczono skutecznie skarżącemu w dniu 17 marca 2009 r. natomiast zażalenie na to postanowienie skarżący złożył za pośrednictwem Poczty w dniu 25 marca 2009 r. (środa) - z jednodniowym opóźnieniem. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ II instancji dostrzegł przekroczenie terminu do wniesienia zażalenia. Z faktu tego nie wyprowadził jednak prawidłowych wniosków, bezzasadnie przyjmując, że brak zamieszczenia w postanowieniu pierwszoinstancyjnym pouczenia o środkach zaskarżenia usprawiedliwiał merytoryczne rozpoznanie zażalenia. Stanowiska takiego nie można zaakceptować. Rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu, który nie został przywrócony (skarżący takiego wniosku nie złożył) stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) postanowienia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości (por, uchwała NSA z dnia 12.X.1998 r. OPS 11/98 ONSA 1999/1/4). W zaistniałej sytuacji organ winien był zatem, na podstawie art. 134 kpa wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Natomiast brak pouczenia strony przez organ I instancji o przysługujących jej środkach zaskarżenia stanowił wadliwość, która mogła być podstawą przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia, o ile strona wystąpiłaby z takim wnioskiem (por. wyrok NSA z 30 września 2008 r. I OSK 1454/07 Lex nr 391448). Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonego postanowienia o art. 152 p.p.s.a. Zaistnienie przedstawionych wyżej podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia zwalniało Sąd od obowiązku rozpoznania zarzutów skargi. Ocena ich zasadności byłaby bowiem przedwczesna. /-/ E.Brychcy /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka MK