II SA/Po 558/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...], odmówił [...] (dalej: skarżacej) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ulicy [...]. Organ, w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. wpłynął wniosek skarżącej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestora jako: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu [...] stycznia 2018 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołała się Wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że w zakresie warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Jednak Zarząd Dróg Miejskich opiniując planowaną inwestycję pismem z dnia [...] listopada 2017 r. nie wyraził zgody na jej realizację. Zgodnie z powyższym pismem wnioskowana działka jest w całości położona w liniach rozgraniczających terenu drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego - wg opracowywanego mpzp "III rama komunikacyjna odcinek wschodni w [...]". ZDM wskazał, że na wnioskowanej działce nie należy lokalizować żadnych stałych obiektów kubaturowych, stałych parkingów i nasadzeń zieleni wysokiej. Możliwe jest lokalizowanie wyłącznie obiektów tymczasowych bez prawa do odszkodowania za poniesione nakłady oraz ustanowienia terenu zamiennego. Ponieważ wnioskowana inwestycja nie jest obiektem tymczasowym, w opinii ZDM nie może być uzgodniona i zrealizowana. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W przypadku niniejszej inwestycji zarządca nie wyraził zgody na lokalizację wnioskowanej inwestycji. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na wnioskowanym terenie. Przy czym należy podkreślić, że organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest opinią zarządcy drogi. W związku z powyższym należy odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], w związku z niespełnieniem warunki zawartego w art. 61 ust. pkt 2 ustawy 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa w odniesieniu do art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) i przepisów art. 7 i 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Ponadto, jak wskazała skarżąca, niezachowane zostały terminy wydania decyzji administracyjnej wynikające z przepisu art. 35. k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie zastosował się w pełni do wskazówek organu II instancji zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] i w związku z tym konieczne jest ponowne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po raz kolejny Kolegium wskazało, że ustalenia studium, dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej nie są źródłem prawa. Z tego względu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stanowisko Prezydenta działającego przez Zarząd Dróg Miejskich, oparte na ustaleniach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "III Rama Komunikacyjna" odcinek wschodni w [...], które dodatkowo zostało opatrzone informacją, że założenia planu mogą ulec zmianie na dalszych etapach procedury. Kolegium wskazało, że Zarząd Dróg Miejskich nie jest organem właściwym do wyrażania, bądź niewyrażania ogólnej zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie brak zgody Zarządu Dróg Miejskich nie może stanowić podstawowego i rozstrzygającego dowodu w sprawie, w szczególności zaś subiektywne przekonanie Zarządu Dróg Miejskich o posiadaniu kompetencji do decydowania o tym, czy inwestycja może być realizowana, nie powinno powodować u Prezydenta [...] przekonania o tym, że opinia Zarządu Dróg Miejskich co do zasady rozstrzyga sprawę z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało też, że rzeczą organu I instancji jest rzetelne weryfikowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - a zatem organ I instancji winien jednoznacznie ustalić czy w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - albowiem dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w tym zakresie wzajemnie sprzeczny. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej a art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, organ odwoławczy nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może też jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Kolegium, odnosząc się do wniosku skarżącej zawartego w treści odwołania tj. możliwości zastosowania art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. wyjaśniło, że zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 ustawy). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) w niniejszej sprawie wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym – o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 k.p.a. W związku z powyższym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania mimo możliwości załatwienia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z regulacji zawartej w art. 136 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw należy uwzględnić. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. istnienia przesłanek do jej wydania. Zgodnie zaś z art 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeśli więc organ nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, to sprzeciw powinien zostać uwzględniony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 435/19, LEX nr 2635472). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona przez to, że przedmiotowy przepis przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: (1) postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może, zatem dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzję na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela powyższego poglądu. W ocenie Sądu, jak słusznie zauważono w aktualnym orzecznictwie, nie ma podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy - analogicznie jak w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 443/08) - nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy (wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora) w wyniku uzupełnienia materiału procesowego (przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego). Co więcej, w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione nawet w przypadku, gdy organ I instancji odmówił wydania decyzji pozytywnej. Dopuszcza się zatem w takiej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy nie tylko orzeczenia kasacyjnego, ale również merytoryczno-reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co jednak wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2198/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 1203/17, LEX nr 2466682). W ocenie Sądu, nie ma więc zasadniczych przeszkód do tego, by w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji organ odwoławczy wydał decyzję pozytywną – o warunkach zabudowy, mimo tego, że organ I instancji odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Szczegółowe argumenty przytoczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze również nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kolegium, uzasadniając uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej, powołało się bowiem na konieczność sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy terenu. Należy jednak zwrócić uwagę, że dokument taki znajduje się w aktach sprawy (k.: 111-113). Kolegium wskazuje nadto na konieczność sporządzenia projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 ustawy). W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak jest podstaw by uznać, że czynność ta nie może zostać dokonana w toku postępowania odwoławczego. Powołanie osoby o odpowiednich kwalifikacjach dla sporządzenia projektu nowej decyzji nie powinno budzić poważniejszych trudności. Może uczynić to Kolegium we własnym zakresie lub zlecić organowi I instancji, w zależności od oceny sytuacji. Podobnie jak przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzgodnień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 1203/17). Podsumowując, wskazać należy, że w ocenie Sądu, prezentowany przez Kolegium pogląd zgodnie z którym organ odwoławczy nie ma możliwości wydać decyzji pozytywnej w sytuacji gdy organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, jest nieuzasadniony. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno więc podjąć działania celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim, Kolegium winno rozważyć czy zawarta w aktach sprawy analiza funkcji i cech zabudowy może zostać wykorzystana celem rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku natomiast konieczności sięgnięcia po nowe opracowanie a także celem sporządzenia projektu decyzji, Kolegium winno mieć na względzie, że nie ma przeszkód by uzyskać te dokumenty we własnym zakresie lub zlecić ich pozyskanie organowi I instancji. Ewentualnie, jeśli Kolegium, po przystąpieniu do merytorycznego rozpoznania sprawy, uzna że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, winno w sposób szczegółowy i jednoznaczny wskazać organowi I instancji jakie okoliczności musi on wyjaśnić i wydać rozstrzygnięcie kasacyjne. Kolegium winno mieć na względzie, że decyzji kasacyjnej nie może uzasadniać sam fakt, że dla zakończenia postępowania koniecznym jest wykonanie przez organ określonych przepisami czynności (jak np. uzyskanie projektu decyzji sporządzonego przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami) lecz jedynie okoliczność, że w sprawie pozostały kwestie, które wymagają "wyjaśnienia". Wobec powyższego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.