II SA/Po 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję E. O. sp. z o.o. w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. E. O. Sp. z o.o. w P. (dalej: "E.") na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) odmówiła A. S. Sp. z o.o. wydania kserokopii umowy z dnia [...] września 2012 r., zawartej w wyniku przeprowadzenia przetargu na modernizację systemu trunkingowego z E. Sp. z o.o. w P. nr [...]. W uzasadnieniu E. wyjaśniła, że żądana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa i podjęto kroki mające na celu zachowanie jej poufności – umieszczono ją w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismem z dnia 8 listopada 2013 r. A. S. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że E. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym wyłączona jest w tym przypadku możliwość odmowy udzielenia żądanej informacji z powołaniem się na jakąkolwiek tajemnicę ustawowo chronioną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. E. na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu E. wyjaśniła, że umowa, której dotyczy wniosek skarżącej, została zawarta w ramach zamówienia regulaminowego, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Dlatego też zastosowania w niniejszej sprawie nie znajduje art. 139 ust. 3 wymienionej ustawy. Ponadto E. zaznaczyła, że obowiązująca na terenie zakładu "Instrukcja bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa E. O. SP. z o.o." zawiera wykaz dokumentów nieujawnionych do wiadomości publicznej, zawierających informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające dla tego podmiotu prawnego wartość gospodarczą. Celem powyższego dokumentu jest zachowanie poufności opisanych tam danych, przy czym do tych ostatnich zaliczono również umowy handlowe. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. A. S. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi każda informacja, o której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej tak stanowi, (2) art. 133 w zw. z art. 139 cytowanej ustawy – Prawo zamówień publicznych poprzez przyjęcie, że zamówienie, w wyniku którego zawarta została przedmiotowa umowa, zostało udzielone na podstawie art. 133 tejże ustawy, a art. 139 wymienionej ustawy nie znajduje zastosowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że 51,51% udziałów w kapitale zakładowym E. należy do Skarbu Państwa, a zatem podmiot ten na mocy art. ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa umowa mieści się w pojęciu informacji publicznej, gdyż kontrakt ten stanowi element dokumentacji przetargowej. Skarżąca podnosiła również, że E. nie wykazała by żądana umowa mieściła się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa. E. poza tym posługuje się niezdefiniowanym przez ustawodawcę pojęciem zamówienia regulaminowego. Niemniej z argumentacji tego organu wynika, że w istocie E. udzieliła zamówienia sektorowego, o jakim mowa w art. 133 cytowanej ustawy – Prawo zamówień publicznych. Na podstawie informacji posiadanych przez skarżącego kwestii tej nie można definitywnie przesądzić. Nie zmienia to jednak faktu, że umowa zawarta w trybie zamówień publicznych ma w świetle art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych charakter jawny i podlega udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2014 r. E. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyjaśniając dodatkowo, że zamówienie, którego dotyczy przedmiotowa umowa, nie jest zamówieniem publicznym, gdyż jego wartość wynosi jedynie 210.000,00 zł, tj. 52.244,00 euro. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. (k. nienumerowana akt adm.) A. S. Sp. z o.o. w Poznaniu zwróciła się E. O. Sp. z o.o. w Poznaniu (dalej: "E.") z wnioskiem o przesłanie kserokopii umowy z dnia [...] września 2012 r., zawartej w wyniku przetargu na ,modernizację systemu trunkingowego przez E. z E. Sp. z o.o., znak [...] ([...]). Z normatywnego punktu widzenia za punkt wyjścia w niniejszej sprawie należy uznać przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.). Zgodnie z art. 139 ust. 3 powołanej ustawy, umowy zawierane w trybie tejże ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Tym samym wymieniony przepis wyłącza co do zasady możliwość odmowy udostępnienia takich umów z powołaniem się na jakąkolwiek tajemnicę ustawowo chronioną (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzedczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości w omawianej sprawie dotyczyły jednak charakteru prawnego zamówienia, jakie zostało udzielone przez E.. Z wniosku o uruchomienie postępowania z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm.), wynika, że powyższe zamówienie dotyczy dostawy – modernizacji systemu trunkingowego, o wartości 210.000,00 zł, co odpowiada wartości 52.244,00 euro. W zatwierdzeniu trybu udzielenia powyższego zamówienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k. nienumerowana akt adm.) określono je jako "zamówienie regulaminowe", do którego nie miał znajdować zastosowania art. 133 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych. Trzeba jednak wskazać, że wymieniona ustawa nie zna w ogóle pojęcia "zamówienie regulaminowe". Niemniej z powyższych dokumentów wynika, że omawiane zamówienie odpowiada opisowi zamówienia sektorowego z art. 132 ust. 1 pkt 3 rozważanej ustawy. Zgodnie jednak z art. 133 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych w związku z § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których uzależniony jest obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz. U. z 2011 r. poz. 1649), jej przepisy stosuje się tylko do zamówień sektorowych, których wartość jest równa lub przekracza 400.000 euro. Tym samym przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych nie znajdowały zastosowania do zamówienia, w wyniku którego zawarto przedmiotową umowę, gdyż wartość tego zamówienia wynosiła jedynie 52.244,00 euro. Wniosek z dnia [...] października 2013 r. podlegał zatem rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu, przy czym w świetle art. 2 cytowanej ustawy każdemu przysługuje co do zasady prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby, która korzysta z tego prawa, nie wolno domagać się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jak wynika ponadto z art 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publicznej, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie są tylko organy administracji publicznej, lecz także inne podmioty, wykonujące zadania publiczne. Te ostatnie cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, Dz. U. z 2006 r. nr 141, poz. 1012, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, przy czym obowiązek ten realizowany jest przy pomocy różnych podmiotów, w tym także przedsiębiorstw energetycznych, posiadających status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Dlatego też prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie energetyki jest wykonywaniem zadań publicznych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach zobowiązanych do udostępnienia tej informacji, w tym o majątku, jakim podmioty te dysponują. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy udostępnieniu podlegają również informacje o majątku publicznym, w tym o dochodach i stratach podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Z tej perspektywy nie ulega zatem wątpliwości, że umowa zawarta przez podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, stanowi informację publiczną. Konsekwentnie należy zatem stwierdzić, że skarżący był czynnie legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie omawianej informacji publicznej, E. była biernie legitymowana do udzielenia tejże informacji, a żądana umowa mieściła się w pojęciu informacji publicznej. Okoliczności te nie były również w istocie kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Wątpliwości dotyczyły natomiast jedynie możliwości odmowy udzielenie żądanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Jak wskazywano wcześniej, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwyjątkowe. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Zwrot "tajemnica przedsiębiorcy" nie został przy tym zdefiniowany w cytowanej ustawy. Niemniej w tym zakresie można odwołać się do definicji zawartej w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. poz. 153 poz. 1503 z późn. zm.). Podobne stanowisko prezentuje się również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 699/13 wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 526/13; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się (1) nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, (2) co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że przedmiotem zamówienia, w wyniku którego zawarto rozważaną umowę z dnia [...] września 2013 r., była modernizacja systemu trunkingowego. Dane te odnoszą się do urządzeń eksploatowanych przez E., a także do wzorów i metod działania, jakie stosuje się w przedsiębiorstwie. Nie ulega zatem wątpliwości, że dane zawarte w tej umowie dotyczyły informacji technicznych, technologicznych albo organizacyjnych E. i miały wartość gospodarczą dla tego podmiotu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 128/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski te potwierdza także E., która w decyzji z dnia 2 grudnia 2013 r. (k. nienumerowana akt adm.), wyraźnie wskazuje na właśnie taki charakter informacji zgromadzonych w umowie z dnia [...] września 2013 r. Ponadto E. podjęła również niezbędne działania w celu zachowania poufności danych zawartych w przedmiotowej umowie. Jak wynika bowiem z pkt 13 załącznika nr 1 do "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. O. Sp. z o.o.", zatwierdzonej uchwałą nr 106/2011 Zarządu E. z dnia [...] marca 2011 r. i zmienioną uchwałą nr [...] Zarządu E. z dnia [...] grudnia 2013 r., informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa są m.in. umowy handlowe, w tym polisy ubezpieczeniowe, umowy brokerskie, umowy bankowe i na finansowanie (k. nienumerowana akt adm.). Takie działanie należy uznać za wystarczający środek zmierzający do zachowania w tajemnicy przedmiotowych informacji. Tym samym należy uznać, że umowa z dnia [...] września 2013 r. zawierała informacje, które mogą być uznane w świetle art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, za tajemnice przedsiębiorstwa, a E. podjęła niezbędne środki w celu zachowania poufności tych danych. Oznacza to, że powyższa umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 zd. 1 cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem E. mogła odmówić jej udostępnienia. Ponieważ zamówienie, w wyniku którego zawarto tę umowę, nie stanowiło zamówienia publicznego, art. 139 ust. 3 wymienionej ustawy – Prawo zamówień publicznych nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Konsekwentnie E. orzekła prawidłowo odmawiając udzielenia żądanej informacji. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała więc oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).