II SA/Po 561/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T.Świstak /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Drzazga Decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...), Wójt Gminy W., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia między nieruchomościami położonymi w miejscowości S. tj. nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym (...) stanowiącą współwłasność T. L. i B. N., a nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym (...) stanowiącą drogę gminną, a także nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym (...) stanowiącą własność M U. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na wniosek T. L. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości wymienionych w sentencji. Postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r. wnioskodawczyni została wezwana do uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów. T. L. wniosła od powyższego postanowienia zażalenie, w którym podniosła, iż Wójt niesłusznie przyjął, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na jej wniosek oraz wskazała, że gdyby jej działania w sprawie miałby być w ten sposób interpretowane, cofa ona wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Mając na względzie treść powyższego pisma Wójt Gminy W., postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r., uchylił postanowienie z dnia (...) marca 2010 r. o zobowiązaniu wnioskodawczyni do uiszczenia zaliczki, a następnie, pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r. zwrócił się do T. L. o wyrażenie swojego stanowiska w sprawie. Wnioskodawczyni nie skorzystała z powyższej możliwości, co zdaniem Wójta przesądziło o konieczności umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. L. wskazując, że nigdy nie składała wniosku o rozgraniczenie, lecz zwróciła się jedynie do Wójta o załatwienie przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, zapoczątkowanego wnioskiem T. L. dotyczącym przywrócenia biegu drogi oznaczonej nr geodezyjnym (...), położonej w miejscowości S. W dalszej kolejności organ wskazał, że kwestia rozgraniczenia nieruchomości została unormowana w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 192 poz. 1287 ze zm.), która przewiduje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Następnie wskazano, że postępowanie rozgraniczeniowe może zostać wszczęte na urzędu lub na wniosek. Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy W. rozpatrując przedmiotową sprawę początkowo wadliwie przyjął, że żądanie strony dotyczące załatwienia sprawy przebiegu drogi stanowiło wniosek T. L. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W świetle oświadczeń odwołującej, w których wskazuje ona, iż nigdy nie składała wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, postępowanie prowadzone przez organ I instancji należało uznać za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu T. L. Skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia (...) października 2009 r. zwróciła się do Wójta Gminy W. o przywrócenie drogi publicznej kategorii gminnej o nr ewidencyjnym (...) do stanu pierwotnego, wynikającego z mapy geodezyjnej. Z uwagi na fakt, że działka powyższa na odcinku 200 m. nie jest widoczna w terenie właściciele nieruchomości sąsiednich korzystają z nieruchomości należącej do skarżącej, oznaczonej nr (...), nie zaś z drogi publicznej znajdującej się na działce nr (...). Skarżąca wskazał, iż wie, że postępowanie rozgraniczające jest wykonywane przez Wójta z urzędu, stąd nie jest jasne, dlaczego organ nie zgadza się na wznowienie przebiegu działki. Podkreślono, że droga ma wyznaczone słupki rozgraniczeniowe, a skarżąca nie ma środków umożliwiających pokrycie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy W. z dnia (...) kwietnia 2010 r. umarzającego postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości S. tj. nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) stanowiącej współwłasność T. L. i B. N., nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) stanowiącej drogę gminną, a także nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) stanowiącej własność M. U. Zdaniem organów administracji publicznej rozstrzygających przedmiotową sprawę, z uwagi na fakt, iż w świetle składanych przez T. L. oświadczeń, wynika, że skarżąca nigdy nie wnosiła o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego, postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Stanowisko powyższe należy uznać za błędne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestię umorzenia postępowania administracyjnego reguluje art. 105 kpa. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: § 1, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania oraz § 2 wskazującego, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tym samym redakcja przepisu art. 105 kpa daje podstawy do rozróżnienia między obligatoryjnym umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz fakultatywnym umorzeniem na podstawie art. 105 § 2 kpa. Obligatoryjne umorzenie występuje gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania mamy w szczególności do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Art. 105 § 2 kpa odnosi się natomiast, do umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w przypadku biegu i kontynuacji postępowania administracyjnego w przypadku cofnięcia wniosku inicjującego postępowanie, art. 105 § 2 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 04 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 836/09, LEX 555530). Tym samym, w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, w sytuacji, gdy wnioskodawca wniosek cofa, organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, a postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z sytuacją powyższą nie mamy natomiast do czynienia w przypadku postępowań administracyjnych, które mogą być wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Jak bowiem wynika z treści art. 105 § 2 kpa, organ administracji obowiązany jest wówczas do rozważenia, czy umorzeniu postępowania nie sprzeciwiają się inne strony oraz, czy jego umorzenie nie jest to sprzeczne z interesem społecznym Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, ze zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne Wójt jest organem właściwym do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Równocześnie ust. 2 powyższego artykułu precyzuje, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia gruntów przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Tym samym, wbrew twierdzeniom organów I i II instancji, sam brak wniosku strony w przedmiocie rozgraniczenia postępowania, nie przesądza o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania administracyjnego. Potrzeba dokonania rozgraniczenia może być bowiem uzasadniona potrzebami gospodarki narodowej lub interesu społecznego. Innymi słowy, prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi jedynie rezultatu wniosku strony, lecz może też być podyktowane koniecznością ochrony interesu społecznego. W konsekwencji, za wadliwe należy przyjąć rozstrzygnięcie organów administracji publicznej, które uznając, że skarżąca nigdy nie złożyła wniosku o przeprowadzanie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że podstawą do umorzenia przedmiotowego postępowania mógłby być jedynie przepis art. 105 § 2 kpa, samo zaś umorzenie postępowania mogłoby mieć miejsce dopiero po rozważeniu potrzeb gospodarki narodowej oraz interesu społecznego. Mieć bowiem należy na względzie, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy administracji zobowiązane były do dokonania oceny, zasadności dalszego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2010 r. zostało zainicjowane pismem skarżącej z dnia (...) października 2009 r., którym zwróciła się ona do Wójta Gminy W. o "przywrócenie drogi gminnej pożytku publicznego do stanu pierwotnego". Jak wielokrotnie podnosiła skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w samej skardze do sądu administracyjnego, obecny stan nieruchomości oznaczonej nr (...) będącej drogą gminą, w szczególności brak jej właściwego oznaczenia, powoduje, że właściciele nieruchomości sąsiednich korzystają w sposób bezprawny z nieruchomości należącej do skarżącej. Co więcej również podczas przeprowadzonych w dniu (...) listopada 2009 r. oględzin nieruchomości, podczas których obecny był M. K. – zastępca Wójta, wskazano, że działka nr (...) biegnie zgodnie z mapą ewidencyjną przez grunt stanowiący łąkę co powoduje, że trudno określić jej właściwe położenie z uwagi na brak słupków granicznych (karta 10 akt administracyjnych). Na konieczność dokonanie rozgraniczenia nieruchomości sąsiadujących z drogą gminną znajdującą się na działce nr (...), zwrócił uwagę również uwagę biegły sądowy – K. S., w ramach prowadzonego przed Sądem Rejonowym postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz działki nr (...) (k. 12 akt administracyjnych). Wójt Gminy W. rozstrzygając przedmiotową sprawę nie uwzględnił jednakże powyższych ustaleń, pomijając tym samym całkowicie kwestię ewentualnego rozważenia możliwości prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, z uwagi na interes społeczny właścicieli nieruchomości, w tym gminy będącej właścicielem działki oznaczonej nr (...). Za wadliwe uznać również żądanie, przez Wójta Gminy W. uiszczenia przez skarżącą zaliczki na poczet czynności uprawnionego geodety w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Jak bowiem trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 09 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 474/06, LEX 232981, przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem nie można z nich też wywieść twierdzenia, iż koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie, jak również żądania uiszczenia przez stronę (nawet wnioskodawcę postępowania) przewidywanych kosztów z góry, "pod rygorem" zwrotu podania lub zaniechania czynności uzależnionej od opłaty. Należy bowiem podkreślić, że poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 kpa. Tym samym organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Takie postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. W powyższym świetle żądanie uiszczenia przez skarżącą zaliczki na poczet czynności uprawnionego geodety w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości nie znajduje uzasadnienia. Dodatkowo wskazać należy, że w myśl art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U . z 1964 r. Nr 16, poz. 93), właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W konsekwencji, koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 980/08, LEX 518009). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążałyby wszystkich właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem, a więc T. L. i B. N. będących właścicielkami działki nr (...), gminę W., będącą właścicielem działki nr (...) oraz M. U., będącego właścicielem działki oznaczonej nr (...). Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych drogę publiczną w rozumieniu art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowi budowla zlokalizowana w pasie drogowym, a więc w wydzielonym liniami granicznymi gruncie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 07 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1666/09, LEX 554024). Równocześnie, w myśl art. 20 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi zobowiązany jest do utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. W przypadku dróg gminnych, obowiązek powyższy obciąża wójta (burministrza, prezydent miasta), który jest, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt. 4 powyższej ustawy, zarządcą drogi gminnej. Tym samym, Wójt Gminy W., jako zarządca drogi gminnej winien był rozważyć konieczność podjęcia właściwych kroków zmierzających do polepszenia stanu technicznego drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr (...). Analiza akt administracyjnych pozwala bowiem przyjąć, że brak właściwej infrastruktury drogowej, w szczególności poprzez brak uporządkowania drogi w jej pasie drogowym, powoduje, że właściciele nieruchomości sąsiednich korzystają z działki skarżącej, co niewątpliwie narusza jej prawo własności. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jak również naruszenia art. 105 § 1 kpa, a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy W. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny rozważyć zasadność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ T. Świstak /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga