II SA/Po 568/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...]r. Nr [...] Znak [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...].2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...].2009 r. nr [...] w sprawie zwrotu wniesionego oświadczenia mieszkaniowego o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2006, 2007 i 2008. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia [...].2009 r. Z. B. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w G. oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o dokonanie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego. Wskazał, że swoje żądanie opiera między innymi na wydanej wcześniej i nadal obowiązującej decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego. Jednocześnie powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.06.2008 r. sygn. akt I OSK 953/07. Postanowieniem z dnia [...].2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w G. zwrócił wniesione przez Z. B. oświadczenie mieszkaniowe na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: kpa). W uzasadnieniu stwierdził, że uprzednio na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28.06.2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dnia 28.12.2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji znowelizował omawiane rozporządzenie (rozporządzenie z dnia 28.12.2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), w tym także uchylił § 9 ust. 2 pkt 1 dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie rzeczy brak organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. B., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych; ponadto art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 kpa). W zażaleniu na postanowienie Z. B. podniósł, że doręczone mu pismo nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 kpa, jak również postanowieniem (art. 123 i 124 kpa). Podkreślił, że we wniosku żądał wypłacenia równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bezprawnie pozbawionego go decyzją Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...].2006 r. Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wielkopolski Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że Komendant Powiatowy (Miejski) Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. W nowelizacji z dnia 28.12.2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 01.01.2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu dodając, że w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ powinien przekazać żądanie strony do organu właściwego, a gdy organu właściwego nie można ustalić - zwrócić podanie stronie. Wynika to z tego, że działanie administracji musi być oparte na normie prawnej dającej uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze do sądu administracyjnego Z. B. stwierdził, iż naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego przez pojęcie "policjant" należy rozumieć także emerytów i rencistów policyjnych, bowiem ustawodawca nie ograniczył kręgu osób uprawnionych tylko do policjantów w służbie czynnej. Ponadto Z. B. podniósł, że równoważnik za remont lokalu został mu przyznany przed wieloma laty na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozporządzeniu zmieniającym z grudnia 2005 r. nie zawarto przepisów wskazujących konsekwencje uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia [...].2002 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Komendant Wojewódzki Policji przekazał Sądowi decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...].1998 r. nr 298 (k. 16) dotyczącą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...].2006 r. stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...].2006 r. decyzji nr [..] z [...]1998 r. (k. 17), a także zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przez syna skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową sprawę, w oparciu o zgromadzony w aktach materiał, uzupełniony również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego(k. 15-17 akt) Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie wniosek o wypłatę równoważnika złożyła osoba nie legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bowiem decyzja ta (nr 298) wobec niej skutecznie wygasła. W tym stanie rzeczy "oświadczenia mieszkaniowe" wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika, które dnia [...].2009 r. złożył Z. B. należało potraktować nie jako coroczną deklarację uprawnionego beneficjenta równoważnika, ale jako nowy wniosek o przyznanie tego świadczenia. Wniosek skarżącego wszczynał nowe postępowanie, a Komendant Powiatowy obowiązany był go przyjąć i załatwić w stosownej formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie mógł natomiast uwolnić się od tego obowiązku przez zwrot wniosku. To szczególne orzeczenie procesowe nie jest, bowiem formą załatwienia żądania, a de facto odmową podjęcia czynności postępowania a limine, do której organ może uciec się jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 66 § 3 kpa. Zwrot wniosku może nastąpić, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 § 3 kpa). Z punktu widzenia tej sprawy rozważyć należy pierwszą z wymienionych w art. 66 § 3 kpa przesłanek ("organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania"). Jest nią niemożność ustalenia organu właściwego do załatwienia podania. Może ona wynikać może z dwóch przyczyn: 1. żądanie podania nasuwa daleko idące wątpliwości co do jego kwalifikacji prawnej, a wątpliwości tych nie da się usunąć przy udziale wnioskodawcy; 2. wnoszący żąda załatwienia sprawy przedmiotowo nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego, przy czym stwierdzenie, iż dana sprawa nie podlega orzecznictwu żadnego organu powinno być poparte ustaleniem, że dane, materialno-prawne uprawnienie, o jakie ubiega się wnioskodawca, nie istnieje w systemie prawnym i nie można wskazać organu, który mógłby chociażby nadać złożonemu podaniu bieg i w inny sposób zakończyć postępowanie (art. 104 § 2 kpa). Innymi słowy, niemożność ustalenia organu właściwego w rozumieniu art. 66 § 2 kpa nastąpi, gdy żądanie podania nie stanowi korelatu żadnego uprawnienia określonego w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić przy tym należy, że zwrot podania jest szczególną instytucją prawną pozwalającą organowi a limine na uchylenie się od przyjęcia żądania i stanowi odstępstwo od zasady, iż żądanie wszczęcia postępowania złożone przez stronę wszczyna to postępowanie (art. 61 § 3 kpa). Ze względu na jej umiejscowienie w strukturze Kodeksu postępowania administracyjnego (warunki formalne podań - art. 63-66) należy wnioskować, że reguluje ona skutki wady podania polegającej na wadliwym określeniu przedmiotu żądania (tj. nie dającego się prawno-materialnie sklasyfikować, bądź mającego charakter cywilnoprawny). Stąd zwrot podania nie jest formą załatwienia zawartego w nim wniosku. W tej sprawie treść podania Z. B. była jednoznaczna. Zawierała ono niewątpliwie żądanie wypłaty, a więc przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący domagał się zatem załatwienia sprawy dotyczącej uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego orzecznictwu komendanta powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego - § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r.). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 66 § 3 kpa było nieuzasadnione, ponieważ ustalenie organu przedmiotowo właściwego w sprawach świadczenia materialno-prawnego objętego żądaniem skarżącego było obiektywnie możliwe. Wyłączenia właściwości w sprawach o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie można doszukiwać się także w uchyleniu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że prawodawca uchylając ten przepis nie odebrał komendantowi powiatowemu Policji kompetencji do rozstrzygania o uprawnieniach do równoważnika, a tylko w specyficzny w sposób tę kompetencję ograniczył (do spraw z wniosków czynnych funkcjonariuszy). Ten zabieg prawodawcy - polegający na pozbawieniu określonej grupy beneficjentów dotychczasowego uprawnienia z jednoczesną korektą kazuistycznego przepisu kompetencyjnego - nie uniemożliwił, zdaniem Sądu, komendantom powiatowym Policji przyjęcia do załatwienia wniosków dotychczas uprawnionej grupy osób (emerytów, rencistów policyjnych). W aktualnym stanie prawnym żądanie takich osób o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest niczym innym, jak wnioskiem o przyznanie prawa, którego nie mogą one już nabyć w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju wnioski są skuteczne i powinny być w przepisanym trybie załatwione, a nie zwrócone. W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasadą, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) z uwagi, iż w sprawie nie ma organu właściwego. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Odrębną kwestią, jaką powinien rozważyć komendant powiatowy Policji po przyjęciu podania o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jest natomiast odpowiedź na pytanie czy wniosek pochodzący od danej osoby może być załatwiony w formie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy czy też wszczęte na jego skutek postępowanie należy zakończyć w inny sposób. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do równoważnika obowiązany jest w każdym przypadku do podjęcia czynności postępowania mających na celu ustalenie statusu prawnego osoby wnioskującej, sprawdzenie jakimi uprawnieniami się ona legitymuje oraz czy uprawnienia te nie wygasły przed złożeniem wniosku. W tej sprawie można ustalić na podstawie akt, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jednocześnie jest jedną z osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. i de facto występuje z nowym wnioskiem o takie prawo. Dopiero te wszystkie ustalenia pozwalają stwierdzić, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem Z. B., a to z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie można przy tym wydać decyzji odmownej, ponieważ z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także odmownie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika (por. wyrok z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Niezależnie od powyższego wywodu podkreślenia wymaga, że zwrot podania o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu następuje w odmiennej formie prawnej i wywołuje inne skutki prawne aniżeli umorzenie postępowania. W przypadku zwrotu podania zawarte w nim żądanie strony nie pozostaje w jakikolwiek sposób rozpoznane ani załatwione, bowiem organ a limine odmawia jego przyjęcia. Z postanowienia takiego nie daje się także wyprowadzić autorytatywnego stwierdzenia, że na skutek zmian w stanie prawnym zamknięta została droga do konkretyzacji prawa, o jakie ubiegał się dany wnioskodawca. Takie stwierdzenie jest domeną decyzji umarzającej postępowanie, a nie postanowienia o zwrocie podania, które jest orzeczeniem o charakterze procesowym. W nawiązaniu do treści przedłożonej przez organ I instancji decyzji z dnia [...].2006 r. nr [...] dodatkowo trzeba wskazać na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2008 r. sygn. I OSK 1773/07 i z dnia 18.06.2008 r. sygn. I OSK 953/07. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż samo uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Powyższe stanowisko organy orzekające w niniejszej sprawie winny wziąć pod rozwagę. Mając na względzie, że w sprawie nie dokonano koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 kpa Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił postanowienia obu instancji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska MK