II SA/Po 569/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Burmistrz J. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej k.p.a.), art. 17, art. 23 ust. 4aa, art 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. dalej u.ś.r.) i § 10 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1466) odmówił przyznania A. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że A. B. zwróciła się [...] lutego 2021 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem W. B., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu D/S Orzeczenia o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], zaliczającym W. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Odnosząc się do podstaw odmowy przyznania skarżącej świadczenia Burmistrz wskazał, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi jedną z przesłanek, w wyniku której odmówiono ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ stwierdził, że [...] lutego 2021 r. podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a [...] lutego 2021 r. skarżąca odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania. Pracownik socjalny przeprowadził dnia [...] lutego 2021r. romowę telefoniczną, co jednak nie pozwoliło na weryfikację okoliczności dotyczących sprawowania faktycznej opieki nad mężem. Drugą przesłanką negatywną jest okoliczność posiadania przez skarżącą prawa do emerytury. Burmistrz wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują zbiegu świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto ustawodawca nie dopuścił możliwości porównania wysokości obu tych świadczeń i dokonania przez osobę sprawującą opiekę wyboru świadczenia korzystniejszego. Reasumując organ wskazał, że fakt posiadania prawa do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) oraz uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (art. 28 ust. 1 u.ś.r.) doprowadziło do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. A. B. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia. Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy skarżącej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 poz. 856 z 2001r.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że A. B. ma ustalone prawo do emerytury. Ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że strona może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. Kolegium podkreśliło, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. B. wskazała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] marca 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu wskazała, że organy obu instancji poprzestały na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyjmując, że skoro ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Wskazała na możliwość rezygnacji z jednego świadczenia w przypadku zbiegu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem Sądu decyzje obu organów odpowiadają prawu, chociaż nie podzielono w pełni argumentacji stanowiącej motywy zapadłych rozstrzygnięć. Z akt sprawy wynika, że A. B. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. We wniosku wskazała, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość wyboru świadczenia tj. rezygnacji z emerytury i uzyskania prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Organy I i II instancji nie podzieliły poglądu skarżącej i uznały odpowiednio, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez nią emerytury - przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Organ I instancji stwierdził nadto, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. O ile Sądowi znane jest przywołane przez skarżącą orzecznictwo, wyrażające pogląd o możliwości wyboru przez opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia korzystniejszego (np. zawieszenie prawa do emerytury i ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne) to jednak w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie zaniechanie podjęcia pracy lub rezygnacja z niej nie nastąpiła przez wzgląd na sprawowaną opiekę, tylko z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego przez A. B. i ustalenia prawa do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu; (2) opiekunowi faktycznemu dziecka; (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli wymienione wyżej osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W powołanym przepisie wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 (do których zalicza się skarżąca jako małżonka podopiecznego) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla osób w wieku produkcyjnym, które przez wzgląd na zaistniałe okoliczności życiowe – choroba bliskiej osoby – są zmuszone do zaprzestania pracy albo powstrzymania się od jej poszukiwania. Ustawodawca w trosce o opiekunów osób z niepełnosprawnościami ustanowił świadczenie pielęgnacyjne, które chociaż w części wynagrodzi im to, że poprzez swoje poświęcenie doznają uszczerbku w swojej sytuacji majątkowej, która dla osób w wieku produkcyjnym jest uzależniona wyłącznie od ich aktywności zawodowej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 870/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 411/21, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Tego samego nie można powiedzieć o osobach w wieku poprodukcyjnym, które otrzymują stałe i co więcej, pewne świadczenie emerytalne. Wbrew pozorom, świadczenie emerytalne, choć obecnie wielokrotnie niższe, to jednak jest stabilniejsze, ponieważ jedynym kryterium jego przyznania jest osiągnięcie wieku emerytalnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tak długo, dopóki nie odpadną podstawy jego przyznania, które to podstawy wiążą się z wystąpieniem zdarzeń przyszłych np. śmierć podopiecznego, upływ terminu wskazanego w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca jest osobą w wieku emerytalnym, który osiągnęła w 2011 roku. Aktualnie utrzymuje się z emerytury. Ustalony stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się zaś od [...] września 2020 r. (zob. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2020 r.- w aktach I instancji). Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika ani na etapie składania wniosku, odwołania, czy skargi nie wykazała, aby zrezygnowała/nie podejmowała zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką. Dokonując analizy akt sprawy Sąd nie dostrzegł żadnego związku pomiędzy sprawowaniem opieki a faktem, że skarżąca nie pracuje. Brak wykonywania pracy przez skarżącą jest związany z tym, że osiągnęła wiek emerytalny, co miało miejsce 9 lat przed tym jak u jej męża ustalono znaczny stopień niepełnosprawności – w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2020 r. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia, co w świetle przywołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego niezależnie od deklaracji skarżącej, iż jest skłonna zrezygnować z emerytury, w sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organy obu instancji okazała się zasadna. W tych okolicznościach argumentacja skargi skupiająca się na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie mogła doprowadzić do wzruszenia decyzji, skoro jak wyżej wskazano nie został spełniony zasadniczy warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla osób zdolnych do pracy z uwagi na pozostawanie w wieku produkcyjnym. Skarżąca taką osobą nie jest. W jej wypadku zaprzestanie wykonywania pracy było związane z przejściem na emeryturę, a nie z chorobą męża. Końcowo Sąd wskazuje, że niezasadne było stanowisko organu I instancji o uniemożliwieniu przez skarżącą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ponieważ w świetle art. 15o ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm. - u.z.c.), dopuszczalne jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji np. na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, czy dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") orzekł o oddaleniu skargi. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).