II SA/Po 573/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M.H. i S.H. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska W dniu [...] r. A. K. zgłosił właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz wymianie łat drewnianych (k. 4 akt administracyjnych). W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził kontrolę robót budowlanych w m. D. przy ul. M.. W sporządzonym podczas kontroli protokole organ nadzoru budowlanego ustalił, iż dobudowa budynku mieszkalnego oraz wymiana pokrycia dachowego jest zgodna z projektem budowlanym i zgłoszeniem, natomiast docieplenie wykonano w [...] r. bez pozwolenia na budowę. Wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. decyzja z dnia [...] r. (k. 23 akt adm.) została uchylona w całości decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. (k. 29 akt adm.), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie [...] r. (k. 46 akt adm.) PINB w T. nakazał A. i A. K. wykonanie inwentaryzacji przeprowadzonych robót remontowo-budowlanych i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Jednak decyzja ta została uchylona przez WWINB w P. decyzją z [...] r. (k. 54 akt adm.). W dalszej kolejności decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] r. (k. 67 akt adm.) inwestorom nakazano wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wykonane roboty budowlane w budynku mieszkalnym w D. przy ul. M.. Jednakże wskutek odwołania skarżących decyzją z dnia [...] r. WWINB w P. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. 76 akt adm.). Ponownie decyzją z dnia [...] r.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorom wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wykonane roboty budowlane w budynku mieszkalnym w D. przy ul. M. w określonym terminie (k. 83 akt adm.). Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i S. H. domagając się jej uchylenia, a W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...]r. (k. 87 akt adm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i nakazał inwestorom, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, przedłożenie inwentaryzacji technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytkowania, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi M. i S. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Sąd wyrokiem z dnia [...] r., sygn. II [...] uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie wątpliwe jest, czy dokonana nadbudowa wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną, wobec czego celowym jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 81c pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na nałożeniu na inwestorów w formie postanowienia, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W zależności od wyniku takiego postępowania dowodowego może ujawnić się potrzeba nakazania, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, wykonania przez inwestorów pewnych czynności lub robót budowlanych, polegających jednak na czynnościach faktycznych związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, a nie sporządzeniem opinii. Sąd zauważył, że nie można wykluczyć, iż opisane postępowanie dowodowe ujawni konieczność nakazania przez organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie WWINB w P. uchylenie przez Sąd decyzji z [...] r. zrodziło konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB w T. z [...] r., wobec czego W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] r. (k. 95 akt adm.) uchylił również decyzję z [...] r. w całości. Postanowieniem z [...] r. PINB w T. na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał inwestorom przedstawienie w określonym terminie oceny technicznej w zakresie wpływu wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na sąsiedni budynek (k. 96 akt adm.). Jednakże wskutek zażalenia skarżących WWINB w P. postanowieniem z [...] r. (k. 111 akt adm.) uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dalszej kolejności PINB w T. decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przez małżonków K. (k. 115 akt adm.). Decyzja ta jednak również została uchylona przez WWINB w P. decyzją z [...] r. (k. 138 akt adm.). Następnie, postanowieniem z dnia [...] r., organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał małżonkom K. przedstawienie w określonym terminie oceny technicznej w zakresie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym ze szczególnym uwzględnieniem przydatności budynku do użytkowania (k. 139 akt adm.). Sporządzone [...] r. (k. 145, tom 2 akt adm.) zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący żądając dokonania korekty wydanego przez PINB w T. postanowienia bowiem nakaz dotyczący wykonania oceny technicznej w ich ocenie był nieprecyzyjny. Żądana ekspertyza techniczna winna dotyczyć nie tylko samowolnej nadbudowy i dobudowy budynku mieszkalnego przez inwestorów, lecz także innych podnoszonych przez skarżących nieprawidłowości dostrzeżonych przez nich na terenie działki, w tym m.in. samowolnie wybudowanego budynku portierni przy bramie wjazdowej do posesji. Wnoszący zażalenie zażądali także zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do wydania postanowień naliczających opłatę legalizacyjną. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie PINB w T. z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż dla treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt związania organów nadzoru budowlanego obu instancji oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania administracyjnego, które zostały wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w wyroku z dnia [...] r., sygn. [...]. Zakres koniecznej oceny technicznej albo ekspertyzy technicznej, w ocenie organu zdeterminowany był zakresem robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego. Tym samym nakaz przedstawienia ekspertyzy technicznej mógł dotyczyć wyłącznie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego posadowionego przy ul. M. w miejscowości D.. Wobec tego za niedopuszczalne uznał organ rozszerzenie zakresu żądanej ekspertyzy technicznej o kwestie nieobjęte zakresem postępowania administracyjnego, a szczegółowo określone przez skarżących w zażaleniu z dnia [...] r. Zasadnicze znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia w ocenie organu miał fakt, iż decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. (k. 110 t. 2 akt adm.) po wznowieniu z urzędu postępowania uchylona została decyzja tego organu z dnia [...] r. o udzieleniu inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego zostało udzielone inwestorom w związku z wykonaniem obowiązków określonych w decyzji ostatecznej W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. decyzją ostateczną nakazano inwestorom przedłożenie inwentaryzacji technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytkowania. Organ wyjaśnił, że związku z przedłożeniem przez małżonków K. inwentaryzacji technicznej robót budowlanych wraz z oceną techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytkowania, inwestorom zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie zmienia faktu, że w aktach sprawy znajduje się, wykonana w [...] r. przez tech. bud. J.P. ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego posadowionego przy ul. M. w D.. Natomiast zgodnie z art. 77 § 4 kpa fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Ta właśnie okoliczność- w ocenie organu – spowodowała, iż bezprzedmiotowe było zastosowanie w sprawie przepisu art. 81 c ust. 2 - Prawa budowlanego, co uzasadniało z kolei uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji uznał, że skoro postępowanie jest prawidłowo prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, po zakomunikowaniu stronom faktu istnienia ekspertyzy technicznej, wyda decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wnieśli M.H. i S.H., podnosząc, że nie zgadzają się z wydanym postanowieniem i domagając się jego uchylenia w związku z koniecznością wydania nowego postanowienia z uzasadnieniem zawierającym szczegółowe wytyczne dotyczące dalszego postępowania przez organ I instancji, w sprawach podnoszonych w zażaleniu. Skarżący zarzucili organom stronniczość i prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami procedury. W skardze podniesiono zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., dotyczący samowoli budowlanej i dobudowy budynku mieszkalnego, samowolnej budowy budynku portierni przy bramie wjazdowej na działkę zamieszkaną przez sąsiadów, w sprawie samowolnej zmiany ukształtowania terenu działki przez sąsiadów ze spadkiem terenu w kierunku działki skarżących. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektorat nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Postępowanie dotyczące inwestycji realizowanej przez A.K. wszczęte zostało w celu skontrolowania legalności wykonanych robót. W toku prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego postępowania organ nakazał inwestorom przedłożenie inwentaryzacji technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytkowania. Jednakże wskutek skargi do sądu administracyjnego decyzja nakazująca przedłożenie wspomnianej inwentaryzacji technicznej została uchylona, przy czym Sąd zwrócił uwagę na celowość przeprowadzenia postępowania w trybie art. 81c pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na nałożeniu na inwestorów obowiązku dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych lub ekspertyz. Umieszczony wśród przepisów rozdziału 8 ustawy Prawo budowlane art. 81c, określa uprawnienie organów nadzoru budowlanego do żądania od określonych w nim podmiotów przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w celu wyjaśnienia kwestii technicznych. Działania organu w tym trybie zmierzają do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, w związku z czym zasadniczo podejmowane jest w ramach toczącego się postępowania po przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. W niniejszej sprawie organy administracji zostały zobowiązane wyrokiem Sądu z [...] r., sygn. [...] do wyjaśnienia czy dokonana nadbudowa wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, na zasadność posłużenia się w tym celu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W będącym wówczas przedmiotem kontroli Sądu postępowaniu dotyczącym inwentaryzacji powykowanczej spornego obiektu brak było, bowiem jednoznacznych ustaleń, co do zgodności zrealizowanej inwestycji ze sztuką budowlaną. Tymczasem, przed organami nadzoru budowlanego zostało również wszczęte postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku tego postępowania inwestorzy zostali obowiązani do przedłożenia inwentaryzacji technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytku. Małżonkowie K. z nałożonego obowiązku się wywiązali, potwierdzeniem czego jest załączona do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Ekspertyza techniczna do Inwentaryzacji budynku mieszkalnego potwierdzająca przydatność budynku do użytkowania. Z treści pkt IV omawianej Ekspertyzy wynika, że jej przedmiotem był wybudowany budynek wraz z częścią dobudowaną. Jakkolwiek, decyzja dotycząca pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu została wyeliminowana z obrotu prawnego, to zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ustaleń w zakresie zgodności inwestycji ze sztuką budowlaną dokonano. Przesądza o tym, jednoznaczne stwierdzenie tech. bud. J.P., iż budynek wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania i zamieszkania (pkt VI Inwentaryzacji Architektoniczno – Konstrukcyjnej). W takiej sytuacji sporne w toku postępowania w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej okoliczności zostały ustalone w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie dysponują materiałem dowodowym zgromadzonym w obu postępowaniach, a stosownie do treści art. 77 § 4 kpa fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W tej sytuacji – gdy odmiennie kształtuje się ustalony w sprawie stan faktyczny - trafnie organ odwoławczy uznał za bezprzedmiotowe nakładanie na inwestorów obowiązku w trybie art. 81c Prawa budowlanego. Stan techniczny obiektu został już stwierdzony, natomiast nałożenie obowiązków, o jakich mowa w art. 81c ust. 2, nie stanowi celu samego w sobie, a winno zmierzać do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA z 08.11.2004 r., sygn. II SA/Ka 2301/02). W następnej kolejności wyjaśnić należy natomiast, że z uwagi na swój charakter postanowienie wydawane w trybie art. 81c Prawa budowlanego nie może wykraczać poza żądanie przedłożenia określonych ocen technicznych lub ekspertyz (por. wyrok NSA z 12.10.2006 r., sygn. II OSK 1192/05). Dlatego też nieuprawnione są zarzuty skarżących w zakresie pominięcia w sentencji postanowienia organu I instancji obowiązku dostarczenia "oceny technicznej samowolnie wykonanych robót w budynku mieszkalnym (obejmujących nadbudowę, dobudowę, ocieplenie budynku, wykonanie w piwnicy budynku studzienki zabierającej wodę przy ścianie granicznej), a także robót wykonanych na terenie działki (obejmujących odprowadzanie wód opadowych z budynku od strony podwórza, zmianę ukształtowania terenu działki ze spadkiem w stronę działki skarżących), jak również samowolnej budowy budynku portierni w bramie wjazdowej do posesji". Stosownie, bowiem do treści art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli więc – jak podnoszą skarżący – bezskutecznie domagają się oni interwencji organów nadzoru budowlanego w sprawach wymienionych w zażaleniu i w skardze do sądu administracyjnego (dotyczących samowolnych działań inwestycyjnych sąsiada), natomiast organ nie podejmuje czynności mimo istnienia ustawowego obowiązku, wówczas skarżącym w niniejszej sprawie, przysługuje również prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie bezczynności organu. Skargę na bezczynność organu można jednak wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 kpa - zażalenie do organu wyższego rzędu na niezałatwienie sprawy w terminie lub wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadność podnoszonych, więc w tym zakresie zarzutów, stanie się przedmiotem rozważań Sądu przy rozpoznawaniu ewentualnej skargi na bezczynność. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji nie naruszają więc prawa, co skutkować musi oddaleniem skargi. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalono skargę. A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/B. Kamieńska Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała sędzia Wiesława Batorowicz /-/ W. Batorowicz