II SA/Po 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. M. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę (...)zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "K.p.a.", uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w P., przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 368/07, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w P., przy ul. [...], w dniu 19 marca 2010 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydanej na rzecz Z. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. Postępowanie powyższe zostało zawieszone w dniu 06 kwietnia 2010 r. z uwagi na toczące się przed organami architektoniczno – budowlanymi postępowania w przedmiocie ustalenia nowych warunków zabudowy dla wymienionej powyżej inwestycji oraz w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w P., przy ul. [...]. Również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta P. podjął w dniu [...] czerwca 2012 r. zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], uchylił własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w P. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w P. reprezentowana przez radcę prawnego S. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz wskazano, że jest ona dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a., gdyż jej adresatem jest osoba nie będąca strona postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja została skierowana do Z. M. Tymczasem decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta P. przeniósł ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. na B Sp. z o.o. z siedzibą w P. Tym samym to właśnie ta spółka stała się stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prowadzenie postępowania wobec Z. M. wskazuje, że decyzja była obarczona wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt, że prezesem zarządu B Sp. z o.o. jest Z. M. Spółka powyższa jest bowiem odrębnym podmiotem, a w konsekwencji odrębną stroną postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła następnie zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. polegający na braku ustalenia faktu przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zarzuty naruszenia art. 9 i art. 10 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu B Sp. z o.o. Pismem z dnia 10 października 2012 r. uczestnik postępowania – J. Ś. zwrócił się do organu z wnioskiem o odmowę wszczęcia postępowania odwoławczego. Jak wyjaśniono złożone przez Z. M. odwołanie jest nieskuteczne, gdyż nie jest już ona stroną prowadzonego postępowania. R. P., do którego kierowana była korespondencja w trakcie prowadzonego postępowania jest pełnomocnikiem Z. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w P., jak i B Sp. z o.o. z siedzibą w P. J. Ś. zwrócił również uwagę, że zarówno A z siedzibą w P., jak i B Sp. z o.o. z siedzibą w P. mają siedzibę pod tym samym adresem, natomiast Z. M. jest właścicielem i prezesem B Sp. z o.o. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. umorzył postępowania odwoławcze. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2011 r., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. doszło do przeniesienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz B Sp. z o.o. Z tą chwilą w obrocie prawnym zaczęła obowiązywać niejako "nowa decyzja o pozwoleniu na budowę" – skierowana do nowego inwestora. Ponieważ, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest inwestor, brak było podstaw do uznania Z. M. za stronę prowadzonego postępowania. Była ona stroną postępowania do czasu ostatecznego przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz B Sp. z o.o. Po przeniesieniu decyzji stroną postępowania stała się jedynie powołana powyżej spółka. Jak podniósł Wojewoda okoliczność, że B Sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie może być przez organ odwoławczy brana pod uwagę w sytuacji, gdy organ ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony, i zachodzą przesłanki umorzenia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w P. reprezentowana przez radcę prawnego S. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 127 K.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżąca nie miała prawa do wniesienia odwołania oraz naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – 11 K.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej ponieważ decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o uchyleniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. została do niej skierowana, jako do strony postępowania, miała ona prawo do wniesienia odwołania. Powołując się na wypowiedzi doktryny skarżąca podniosła, że jej interes prawny do wniesienia odwołania wynikał z uznaniu ją za stronę postępowania przez organ I instancji. W dalszej części skargi wyjaśniono, że brak merytorycznego rozpoznania odwołania przez Wojewodę narusza niemal wszystkie zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. z uwagi na wniesienie decyzji przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w P., przy ul. [...]. Adresatem powyższej decyzji, a zarazem inwestorem była Z. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. Okolicznością bezsporną jest również fakt, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane przeniósł ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. na B Sp. z o.o. Jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy w tym momencie B Sp. z o.o. stała się stroną postępowania dotyczącego wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Równocześnie dotychczasowy inwestor Z. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A utraciła przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Powyższych, bezspornych okoliczności, nie dostrzegł jednakże Prezydent Miasta P. uznając, że stroną postępowania pozostała Z. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. Jak wynika z analizy akt sprawy, to do niej została skierowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., przy czym, co niezwykle istotne, decyzja powyższa nie została doręczona B Sp. z o.o. Skarżąca, nie zgadzając się z uznaniem jej za stronę prowadzonego postępowania wznowieniowego wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy, wywodzi, że z faktu przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z Z. M. na B Sp. z o.o. wynika, że skarżąca utraciła przymiot strony w postępowaniu i w rezultacie istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. została wadliwie skierowana do skarżącej, która utraciła już przymiot strony na rzecz B Sp. z o.o. Tym samym, jak zasadnie wywodzi skarżąca, była ona obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. W powyższym świetle nie powinno ulegać wątpliwości, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w znaczeniu materialnym, daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania, gdyż ma ona interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 706/03, zbiór LEX nr 164509). Nie ma bowiem jakichkolwiek racjonalnych powodów do odmiennej interpretacji, która zakładałaby konieczność uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania w celu wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego – bądź to w trybie stwierdzenia nieważności zakończonego postępowania, bądź też w trybie postępowania wznowieniowego, gdzie B Sp. z o.o., mogłaby podnosić zarzut braku zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie. Sąd podkreśla, że w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) rozwiązywanie sytuacji, w których decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną, winno następować w pierwszej kolejności w postępowaniu zwykłym – odwoławczym. Ustalenie, że Z. M. nie jest stroną postępowania, winno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwie do niej skierowanej, a nie zaś do umorzenia postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.