II SA/Po 368/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z 17.10.2006r. Z. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku szeregowego sześciosegmentowego w P. przy ul. L. [...] (działki nr [...]). Pismami z 20.10.2006r. Prezydent Miasta P. zwrócił się Zarządu Dróg Miejskich w P. o uzgodnienie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także wystąpił do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o udzielenie informacji co do zgodności inwestycji z opracowywanym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na pismo organu Miejska Pracownia Urbanistyczna w piśmie z 7.11.2006r. wskazała, że projektowana inwestycja sprzeczna jest z projektem planu miejscowego dla terenów w rejonie ulic B. i L. T. w P. Przedmiotowe działki znajdują się bowiem na terenie przeznaczonym w projekcie planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą (symbol 22 MN). W dniu 27.11.2006r. sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji wniósł T. S., wskazując, że jest ona sprzeczna z zabudową sąsiednią, która ma wyłącznie charakter zabudowy jednorodzinnej. Pismem z 14.12.2006r. Z. M. zwróciła się do organu z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia umów z Zakładem Dystrybucji Energii - Rejon Dystrybucji P. - ENEA do dnia 31.12.2006r. Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta P. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do dnia 31.12.2006r., tj. do czasu dostarczenia przez wnioskodawcę umowy o wykonanie brakującego uzbrojenia energetycznego. Następnie postanowieniem z [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich uzgodnił przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej, zaznaczając, że dojazd do działek nr [...] musi odbywać się istniejącymi, nowo wybudowanymi zjazdami z ul. L., bez możliwości ich przebudowy. Wskazał też, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora. 2 Prezydent Miasta P. z uwagi na upływ okresu, na który zawieszono postępowanie postanowieniem z [...] podjął postępowanie. Tego samego dnia Z. M. zwróciła się ponownie do Prezydenta o przedłużenie terminu do przedłożenia umów do dnia 15.01.2007r. W dniu [...] Prezydent P. zawiesił postępowanie do 15.01.2007r. W dniu 10.01.2007r. organowi przedłożono umowę dotyczącą uzbrojenia terenu zawartą pomiędzy inwestorem a spółką ENEA S.A. Wobec powyższego Prezydent w dniu [...] podjął zawieszone postępowanie. Ostatecznie, w wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w celu określenia warunków zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono analizę. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz szeregowa (np. przy ul. L. [...]), której parametry pozwalają na ustalenie warunków dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu I instancji inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Odnosząc się zaś do zarzutu T. S. organ orzekający wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. S., zarzucając organowi niewyczerpujące ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Odwołujący się wskazał też, że 3 projektowana inwestycja narusza istniejącą na przedmiotowym terenie formę architektoniczną, a także gabaryty oraz intensywność istniejącej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Zdaniem Kolegium w sposób prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczono bowiem na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 w zakresie szerszym niż określa to przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003r. Na mapie tej wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy oraz linię obowiązującą, zachowując przy tym odległości od granic działek sąsiednich zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto Kolegium wskazało, że w trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji wizji w terenie wykonano szereg zdjęć zabudowy przy ul. L., C. i B., z których jednoznacznie wynika, że występująca zabudowa mieszkaniowa to budynki jednorodzinne wolnostojące, bliźniacze i szeregowe. W szczególności budynki w zabudowie szeregowej istnieją przy ul. L. [...]. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta P. słusznie uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniósł T. S. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mapa, na której wyznaczono obszar analizowany jest nieaktualna, datowana jest bowiem na dzień 19.09.2000r. Ponadto skarżący wskazał, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa szeregowa; wybudowanie zaś na przedmiotowym terenie tak dużego obiektu istotnie zaburzy ład przestrzenny. Na Os. P. nie istnieje bowiem tego typu zabudowa. W żadnym kwartale nie ma zabudowy szeregowej połączonej z zabudową wolnostojącą, ponieważ wprowadzałoby to nieład architektoniczny. Poszczególne kwartały zagospodarowane są w sposób uporządkowany tzn. w danym kwartale istnieją domy wolnostojące albo szeregowe. 4 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei uczestnicy postępowania W. G. i J. Ś. poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez T. S. - właściciela działek nr [...] oraz bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji działki nr [...] - okazała się uzasadniona. W ocenie Sądu organy orzekające oparły swe rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Przypomnieć należy, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy terenu organy winny zbadać, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: upzp). Zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 3) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny, czy inwestycja spełnia powyższe warunki dokonuje się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasady 5 przeprowadzania analizy regulują przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej: rozporządzenie). Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powołanych przepisów wynika zatem, że dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp jest możliwe dopiero wówczas, gdy organ orzekający w sposób prawidłowy wyznaczy obszar analizowany. W niniejszej sprawie wskazane warunki nie zostały spełnione. W ocenie Sądu skarżący trafnie podniósł, iż dołączona do analizy mapa zasadnicza, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, jest nieaktualna. Datowana jest bowiem na dzień 19.09.2000r. Oczywistym jest, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Zważywszy na fakt, że w niniejszej sprawie analizę przeprowadzono w dniu 6.12.2006r. (k. 62 akt adm. I instancji) nie można uznać, że załączona do niej mapa pochodząca sprzed przeszło sześciu laty posiada cechy aktualności i przedstawia rzeczywisty stan nieruchomości. Nie jest tym samym możliwe zweryfikowanie, czy w sąsiedztwie terenu, na którym zaplanowano budowę sześciu szeregowców, istnieje bądź nie i w jakim zakresie zabudowa wolnostojąca lub szeregowa. 6 Ponadto wskazać należy, że ustalenie wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło w warunkach wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jeżeli więc projektowane przedsięwzięcie obejmuje swym zasięgiem więcej niż jedną działkę, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu wszystkich działek objętych wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (por. wyrok WSA w Warszawie z 7.09.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/05, Lex nr 256737). Skoro zatem szerokość działek nr [...], na których zaplanowano inwestycję wynosi łącznie ok. 65 m, to granice obszaru analizowanego winny były zostać wyznaczone w odległości po ok. 195 m z każdej strony terenu objętego wnioskiem. Tymczasem w analizie stwierdzono, że "obszar analizowany obejmuje działkę objętą wnioskiem wraz z terenem przyległym do niej, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi przepisami (patrz załącznik graficzny do analizy)". Jednocześnie z mapy zaś stanowiącej załącznik graficzny do wyników analizy (k. 64 akt adm. I instancji) i załącznik graficzny do decyzji organu I instancji (k. 90 akt adm. I instancji) wynika, że granice obszaru przebiegają w odległości ok. 25 m od frontu przedmiotowych działek, ok. 2 m od strony działki nr [...], ok. 7,5 m od strony działek nr [...] oraz w odległości ok. 20 m od strony działki [...]. Wobec powyższego, skoro ustalenia wymagań dla nowej inwestycji podejmuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) przeprowadzonej w granicach wyznaczonego ściśle obszaru, to wadliwe wyznaczenie tegoż obszaru powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy. Wyznaczenie bowiem obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25.01.2005r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54 oraz wyrok WSA w Warszawie z 23.10.2006r., sygn. akt II SA/Wa 1388/06, Lex nr 284501). Nadto zdaniem Sądu brak było podstaw do powoływania się w zaskarżonej decyzji, celem uzasadnienia prawidłowości analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, na zapisy map - wydruków internetowych analizowanego terenu (k. 37-40 7 akt adm. I instancji). Po pierwsze wydruki te nie pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp). Po wtóre nie zostały one opatrzone datą, co pozwoliłoby stwierdzić, czy odzwierciedlają aktualny stan faktyczny przedmiotowego terenu. Reasumując wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien oprzeć decyzję na analizie dokonanej w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru. W związku zaś z bezpodstawnym zawężeniem obszaru analizowanego ponownego rozważenia wymagać będzie również kwestia określenia kręgu osób uznanych za uczestników postępowania. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W punkcie III wyroku określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska 8