II SA/Po 58/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Robert Talaga Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Rektora Uniwersytetu dnia 5 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2023 r., nr [...], Rektor Uniwersytetu [...] w P. (dalej też w skrócie jako Rektor), działając na podstawie art. 61a § 1, art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 t.j. - dalej jako k.p.a.) w zw. z § 12 w zw. z § 19 ust. 3 Regulaminu pobierania oraz warunków i trybu zwalniania z opłat za usługi edukacyjne na Uniwersytecie [...] w P. (załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu z dnia 20 listopada 2020 r. w sprawie zasad pobierania oraz warunków i trybu zwalniania z opłat za usługi edukacyjne - dalej jako "Regulamin") oraz na podstawie § 55 ust. 2 Statutu Uniwersytetu [...] w P. (załącznik do obwieszczenia nr [...] Senatu Uniwersytetu z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Uniwersytetu z późn. zm. - dalej jako "Statut Uniwersytetu "), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia J. L. z obowiązku wniesienia opłat za powtarzanie przedmiotów z powodu niezadowalających wyników w nauce na studiach niestacjonarnych 5L jednolitych magisterskich na kierunku prawo w semestrze zimowym i semestrze letnim w roku akademickim 2022/2023, zainicjowanego wnioskiem z dnia 10 listopada 2023 r., ze względu na fakt, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami z dnia 19 grudnia 2022 r., nr [...] i z dnia 11 maja 2023 r., nr [...] Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 listopada 2023 r. (wniesionym w dniu 16 listopada 2023 r.) skarżący złożył wniosek o całkowite zwolnienie z opłaty studiów wskazując, że występuje z wnioskiem w odpowiedzi na pismo z 31 października 2023 r. stanowiące zawiadomienie i wezwanie do uiszczenia opłaty za naukę na ZSP [...] Uniwersytetu P. w roku akademickim 2022/2023 i 2023/24 za powtarzanie przedmiotów. We wniosku skarżący podał, że za zwolnieniem przemawiają względy słusznościowe i humanitarne - względy chorobowe (inwalidztwo II grupy i niepełnosprawność umiarkowanego stopnia) i zła sytuacja socjalno-bytowa (materialna) studenta. Z uwagi na swoje schorzenia skarżący nie może podjąć zatrudnienia i uzyskać środków finansowych na utrzymanie i opłacać czesnego za studia. Skarżący uzyskuje zasiłek pielęgnacyjny i stały zasiłek socjalny - łącznie w kwocie [...]zł, przyznane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w O. . Dodatkowo skarżący opiekuje się 74-letnią matką, która także jest inwalidką II grupy i niepełnosprawną umiarkowanego stopnia na stałe. Ponadto skarżący wskazał, że wniosek składa jako inwalida i pogorzelec od 4 lipca 2023 r., załączając zaświadczenie z PSP S. z 12 lipca 2023 r. (k. [...] akt adm.). Rektor rozpatrując wniosek skarżącego wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu rektor może w drodze decyzji zwolnić studenta z obowiązku wniesienia opłaty za powtarzanie zajęć (przedmiotów) na studiach stacjonarnych i niestacjonarnych z powodu niezadowalających wyników w nauce w części lub w całości, w przypadku udokumentowanej trudnej sytuacji materialnej studenta lub przyczyn losowych powodujących przejściową, trudną sytuację materialną. Stosownie do § 12 ust. 2 Regulaminu zwolnienia z opłat, o których mowa w § 12 ust. 1 mogą być przyznane wyłącznie na pisemny wniosek studenta, złożony nie później niż na 30 dni przed wyznaczonym terminem płatności opłaty za usługi edukacyjne o zwolnienie, z której student wnioskuje. Wniosek studenta może dotyczyć wyłącznie okresu jednego semestru. Złożenie powyższego wniosku nie zwalnia studenta z obowiązku uiszczenia wymagalnych opłat za usługi edukacyjne. Zgodnie z § 12 ust. 4 Regulaminu wniosek kierowany jest do Rektora po jego zaopiniowaniu przez Dziekana. Organ stwierdził, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej organ wskazał, że decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., nr [...] Rektor Uniwersytetu odmówił zwolnienia skarżącego z obowiązku wniesienia opłat za powtarzanie przedmiotów z powodu niezadowalających wyników w nauce na studiach niestacjonarnych 5L jednolitych magisterskich na kierunku prawo w semestrze zimowym w roku akademickim 2022/2023 w kwocie [...]zł. Wskazana decyzja jest ostateczna i prawomocna - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę na wymienioną decyzję. Ponadto decyzją z dnia 11 maja 2023 r., nr [...] Rektor odmówił zwolnienia skarżącego z obowiązku wniesienia opłat za powtarzanie przedmiotów z powodu niezadowalających wyników w nauce na studiach niestacjonarnych 5L jednolitych magisterskich na kierunku prawo w semestrze letnim w roku akademickim 2022/2023 w kwocie [...]zł. Wskazana decyzja jest ostateczna i prawomocna - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę na wymienioną decyzję. Rektor stwierdził, że biorąc pod uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 10 listopada 2023 r. oraz wnioski z 25 września 2022 r. i 19 marca 2023 r. dotyczą tej samej kategorii opłat (opłata za powtarzanie przedmiotów na studiach niestacjonarnych na Wydziale Prawa i Administracji na kierunku prawo), tego samego okresu - semestru zimowego i semestru letniego roku akademickiego 2022/2023 oraz są niemal identyczne pod względem treści, to zachodzi tożsamość podmiotowo-przedmiotowa sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 10 listopada 2023 r. oraz spraw uprzednio rozstrzygniętych ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami z dnia 19 grudnia 2022 r., nr [...] i z dnia 11 maja 2023 r., nr [...], zainicjowanych wnioskami z dnia 25 września 2022 r. i 19 marca 2023 r. Wobec tego zdaniem organu koniecznym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę podając, że nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem, które narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, jak i nie spełnia wymogów formalnych w zakresie uzasadnienia. Skarżący wskazał, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym uzasadnienie musi wskazywać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały przez organ rozważone i ocenione. Uzasadnienie decyzji uznaniowej, szczególnie o negatywnych dla strony konsekwencjach, powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny, argumenty, na których oparł się organ rozstrzygający sprawę, jak i powody dla których organ zastosował tę instytucję. Brak zaś w rozpoznawanej sprawie prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji, brak wyjaśnienia stronie zasadności zastosowania takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji, przed wydaniem decyzji, nie rozpatrzyły sprawy wszechstronnie, czym naruszyły dyspozycję art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślił, że posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku i w praktyce jest na całkowitym utrzymaniu matki, która także legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Skarżący podał, iż z przyczyn zdrowotnych oraz leżących po stronie Uczelni nie skończył do tej pory nauki i nie jest w stanie samodzielnie ponosić wszystkich kosztów związanych ze studiami. W związku z powyższym wnosi o zwolnienie go z tego obowiązku przez WSA w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] w P. wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż zaistniała przeszkoda przedmiotowa do rozpatrzenia wniosku skarżącego jaką stanowiło uprzednie rozstrzygnięcie spraw objętych wnioskiem ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami administracyjnymi. Przyczyny (prawne i faktyczne) wydania zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W związku z faktem, że podjęte rozstrzygniecie miało charakter formalny niedopuszczalne było prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia przyczyn uzasadniających zwolnienie z opłat za powtarzanie przedmiotów w semestrze zimowym i semestrze letnim roku akademickiego 2022/2023 i odnoszenie się w treści zaskarżonego postanowienia do meritum żądania skarżącego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie wskazuje się wprost, że "na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania". Tym samym przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) co do meritum żądania, nie mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego, a także naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy Rektor Uniwersytetu [...] w P. zasadnie uznał, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o zwolnienie z opłat za powtarzanie przedmiotów z powodu niezadowalających wyników w nauce na studiach niestacjonarnych 5L jednolitych magisterskich na kierunku prawo w semestrze zimowym i semestrze letnim w roku akademickim 2022/2023 zainicjowanego wnioskiem z dnia 10 listopada 2023 r., z uwagi na zaistnienie stanu powagi rzeczy osądzonej, tzn. z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy tej samej sprawy, która już została rozstrzygnięta ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami Rektora Uniwersytetu z dnia 19 grudnia 2022 r., nr [...] (semestr zimowy) i z dnia 11 maja 2023 r., nr [...] (semestr letni). Zasada wynikająca z art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, przy czym przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; CBOIS). Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, z kolei przesłanka przedmiotowa gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Rektor Uniwersytetu w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem przesłanki przedmiotowej, ponieważ zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych przez organ. Przesłankami przedmiotowymi są oczywiste, niebudzące wątpliwości przypadki wystąpienia przeszkód procesowych. Jedną z nich stanowi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która zaistnieje w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania będzie dotyczył sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, skutkuje nieważnością tego kolejnego rozstrzygnięcia. Skutek ten wynika przede wszystkim z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regułą, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Do czasu uchylenia decyzji ostatecznej w jednym z określonych trybów nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej ze sprawą zakończoną taką decyzją. Z kolei tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2010 r., II SA/Kr 145/10). W rezultacie, możliwość ponownego orzekania w sprawie uzależniona jest bądź od eliminacji z obrotu prawnego istniejącej decyzji, bądź od stwierdzenia, że doszło do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który miał miejsce po wydaniu uprzedniej decyzji, a z którego wynika, że doszło do zmiany elementów sprawy administracyjnej, które umożliwiałyby organowi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Rektora, pomiędzy sprawami zainicjowanymi wnioskami skarżącego – z dnia 25 września 2022 r. ( rozpatrzony decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., nr [...]), z dnia 19 marca 2023 r. (rozpatrzony decyzją z dnia 11 maja 2023 r., nr [...]) a sprawą zainicjowaną wnioskiem z 10 listopada 2023 r. nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, z uwagi na to, że skarżący powołał się na okoliczności wskazujące na zmiany stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Okoliczności powoływane przez skarżącego wymagały weryfikacji, to zaś oznaczało konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego sprawy. Organowi umknęło bowiem, że we wniosku z dnia 10 listopada 2023 r. skarżący podał, iż jest ofiarą pożaru (pogorzelcem), załączając zaświadczenie Komendanta PSP S. z dnia 12 lipca 2023 r. nr [...] Z przywołanego zaświadczenia wynika, iż w dniu 4 lipca 2023 r. doszło do pożaru domu rodzinnego skarżącego, w wyniku którego spaleniu lub zniszczeniu uległ parter budynku wraz z wyposażeniem, drewniane schody oraz część poddasza (przedsionek, część obu pokoi) (k. [...] akt administracyjnych). Zdaniem Sądu powołanie się przez skarżącego na powyższe zdarzenie losowe, niewątpliwie wypływające na sytuację majątkową i mieszkaniową jego i jego rodziny, w kontekście ubiegania się o pomoc materialną, stanowi o istotnej zmianie stanu faktycznego, mającego potencjalnie wpływ na rozstrzygnięcie organu. Tymczasem organ wydając zaskarżone postanowienie powyższe okoliczności kompletnie zignorował. Należy przy tym zauważyć, że organ powinien był rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 10 listopada 2023 r. z uwzględnieniem dyspozycji art. 235 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. W konstrukcji art. 235 § 1 k.p.a. zawarte jest domniemanie prawne, zgodnie z którym skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w zależności od treści uważa się za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.) lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, 155, 161, 162, 163 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że w zakresie wyboru jednego z trybów przewidzianych w art. 235 k.p.a. rozstrzygające znaczenie ma wola strony wnoszącej skargę. W rozpoznawanej sprawie Rektor Uniwersytetu zaniechał więc wnikliwego ustalenia treści żądania skarżącego w związku z wnioskiem z 10 listopada 2023 r., ograniczając się jedynie do wskazania, iż dotyczy on tego samego zakresu czasowego i przedmiotowego co uprzednio złożone wnioski skarżącego z dnia 25 września 2022 r. i 19 marca 2023 r. Organ zignorował podnoszoną przez stronę nową okoliczność mającą wpływ na zmianę stanu faktycznego sprawy. Organ nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia treści jego żądania, które w ocenie Sądu dotyczyło uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wydanych przez organ (art. 154-155 k.p.a.). Reasumując Sąd stwierdził, że stanowiako organu o tożsamości spraw zainicjowanych wnioskami skarżącego o zwolnienie z opłaty za studia z 25 września 2022 r., 19 marca 2023 r. i 10 listopada 2023r. oraz w konsekwencji zastosowanie art. 61a k.p.a. było błędne. Odmawiając wszczęcia postępowania Rektor Uniwersytetu uchylił się od wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym przepisy postępowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 5 grudnia 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: P.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku strony, poprzedzone ustaleniem rzeczywistego żądania skarżącego, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań Sądu dotyczących m.in. okoliczności związanych ze zmianą stanu faktycznego sprawy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.