II SA/Po 584/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi M. J. i K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2990/00 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2000 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2000 r. o zwrocie na rzecz K. J. i M. J. nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej kw nr [...], położonej w P. przy ul. D., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2m i odmawiającej K. J. i M. J. zwrotu tejże nieruchomości. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz statio fisci jakim ówczesnym stanie prawnym pozostawał Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w P., a nie na rzecz innego podmiotu, to należało przyjąć, że wywłaszczenie nastąpiło na cele ściśle związane z zakresem działalności Kombinatu. Zatem odtworzenia wymagałby zakres zadań, o jakich mowa w piśmie Kombinatu, w szczególności wyjaśnienie, czy podmiot ten prowadził działalność wyłącznie o charakterze ściśle ogrodniczym, czy też również z zakresu szerzej rozumianej produkcji rolnej. Ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2000 r. i odmówił K. i M.J. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 2711/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2000 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że oparł się na uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003/4/115), którą stwierdzono, że wyłączeniu od udziału w sprawie o zwrot nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu podlega prezydent miasta na prawach powiatu. W wyniku powyższego Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] 2006 r. wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Starosta P., w wyniku przeprowadzenia postępowania, decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił K. i M. J. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając decyzję przedstawił przebieg postępowania w sprawie, przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: ugn) i wyjaśnił co poniżej. Aktem Notarialnym z dnia [...] 1977 r., w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10/1974 poz. 64) Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w P. z siedzibą w P., jako przedsiębiorstwo państwowe, nabyło od M. i K. małż. J. we wspólności ustawowej, przedmiotową nieruchomość. Odszkodowanie za nabytą nieruchomość, ustalono na podstawie oszacowań biegłych na kwotę łączną 414 032,00 zł. Treść aktu notarialnego nie określała wprost celu wywłaszczenia, jednak nabycie nieruchomości nastąpiło na rzecz jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, jaką był Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych, w związku z czym należało przyjąć, iż wywłaszczenie nastąpiło na cel ściśle związany z zakresem jego działalności. Zgodnie z pozyskaną dokumentacją Kombinatu (w tym Zakładu Ogrodniczego S.) zajmował się on produkcją rolną, ogrodniczą i zwierzęcą, m.in. produkcją zboża, mleka, żywca, uprawą warzyw i owoców. Natomiast projekt urządzenia gospodarczego dla Kombinatu określał, iż w jego skład wchodziły "cztery gospodarstwa rolne i dwa o typie wyłącznie ogrodniczo - szklarniowym, gospodarstwami rolnymi są N. i S.", w związku z czym jako cel wywłaszczenia należało uznać produkcję rolną. W toku prowadzonego postępowania o zwrot organ I instancji nie uzyskał informacji na temat dokumentów archiwalnych mogących świadczyć o prowadzeniu w latach 1975 - 1991 produkcji ogrodniczej, upraw warzyw lub innych roślin przez Kombinat Gospodarstw Ogrodniczych w P. na przedmiotowej nieruchomości. W celu uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego sposobu zagospodarowania nieruchomości, przeprowadził przesłuchania świadków: S. P., C. D., M. S. i T. S.. Zeznający S. P. oświadczył, iż w latach 1980 - 2009 prowadził gospodarstwo rolne, a wcześniej tj. w latach 1977 - 1980 pracował w Spółdzielni [...], która prowadziła usługi dla Kombinatu PGO – N.. Świadek pamiętał, iż w tym czasie działka nr [...] zajęta była pod uprawy rolnicze (zboże, ziemniaki, warzywa), lecz nie pamiętał kto je prowadził, nie miał również wiedzy czy to Kombinat prowadził te prace. Natomiast C. D. oświadczył, iż od 1967 r. był skarbnikiem Kółka Rolniczego w S., a ponadto posiadał przy ul. S. własne gospodarstwo rolne, w żaden sposób nie był jednak związany z Kombinatem. Świadek oświadczył iż wg jego obserwacji działka objęta wnioskiem o zwrot była użytkowana przez byłego właściciela tj. K. J. (uprawy zboża, ziemniaków) i nie miał wiedzy, czy jakiekolwiek prace prowadził na niej ww. Kombinat. Przesłuchany w charakterze świadka M. S. zeznał, iż wg jego wiedzy nieruchomość nr [...] była w latach 1977 - 1987 uprawiana najpierw przez K. J., a po nim przez PGR. Kombinat mógł uprawiać tę ziemię na przestrzeni 5-10 lat, jednak nie pamiętał, od jakiego okresu uprawiał tę nieruchomość, jak zeznał, "mogło to być 5, 7, 8 lat wstecz". Oświadczył ponadto, iż na tym terenie uprawiany był rzepak, naprzemiennie ze zbożem i ziemniakami, a także iż były to uprawy PGR-u ponieważ były jednolite. Natomiast T. S., dzierżawca nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, oświadczył, iż użytkuje ją od 1992 r., a przed nim uprawiał ją Kombinat N., co najmniej 5 lat wstecz. Świadek zeznał, iż w latach 1977 - 1987 na tym terenie uprawiane były ziemniaki, zboże i rzepak, i skłaniał się do uznania iż to Kombinat prowadził te uprawy. Podczas prowadzonych w toku postępowania przed Wojewodą P. przesłuchań świadków nie został ustalony podmiot prowadzący działalność na nieruchomości, a jedynie rodzaj tych prac. S. G. zeznał, iż na działce nr [...] uprawiano ziemniaki, kukurydzę, rzepak oraz zboża, natomiast od 10 lat (do 2003 r.) uprawiane tam było żyto. Według wiedzy J. D. przedmiotowa nieruchomość przejęta miała zostać pod działalność sadowniczą, a w latach 1977 - 1980 uprawiane było tam zboże. Nie wybudowano na niej szklarni, ani nie uprawiano warzyw. Kolejny świadek F. G. oświadczył, iż w latach 1977 - 1991 na tym terenie prowadzone były uprawy rolne, m.in. żyta i ziemniaków. Starosta P. stwierdził, iż w stosunku do objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 ugn. Pomimo, iż większość dokumentów pozyskanych w toku postępowania nie dowodzi wprost prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości działalności przez Kombinat N., analiza całościowa zebranego materiału pozwoliła stwierdzić, iż cel wywłaszczenia nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] 1977 r. stanowiący produkcję rolną został spełniony. Konkretne prace rolne, wielkości i rodzaje zasiewów nie były ewidencjonowane dla poszczególnych działek ewidencyjnych, a pozyskane dane dotyczą jedynie zakładów Kombinatu w całości, w tym Zakładu Ogrodniczego S. (oznaczanego również w części dokumentów jako Zakład M.). Potwierdzenie wykorzystania nieruchomości na cele rolne przez ww. Kombinat stanowią m.in. takie okoliczności jak fakt zdrenowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zeznania świadków, w tym dotyczące jednolitości zasiewów na tym obszarze w przeszłości, a także np. likwidacja rowu przeciwpancernego na większości obszaru nieruchomości. Również pismo wnioskodawcy kierowane do Kombinatu PGO N. dotyczące możliwości zwrotu zbędnej dla Kombinatu nieruchomości, w którym on sam stwierdza iż teren ten był użytkowany przez Zakład Ogrodniczy S., dowodzi iż cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiący produkcję rolną został spełniony. M. i K. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w konsekwencji błędnie ustalonego stanu faktycznego naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. i K. J.. W motywach rozstrzygnięcia podał, że po uzupełnieniu we własnym zakresie materiału dowodowego w sprawie, podzielił ustalenia Starosty P. odnośnie realizacji celu, na jaki została nabyta działka nr [...], zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] 2011 r., albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Wyjaśnił, że stronami niniejszego postępowania powinni oprócz Miasta P. i M. i K. J. być również dzierżawcy spornego terenu mający interes prawny uprawniający ich do udziału (art. 28 kpa). Wojewoda wskazał, że w dacie wydania decyzji prze organ I instancji dzierżawcami nieruchomości byli T. S., W. J. i J. F.. Jednakże organ I instancji nie doręczył swej decyzji i pism w sprawie J. F.. Ponadto organ I instancji błędnie uznał za stronę nieżyjącego S. J.. Niemniej, w ocenie Wojewody, możliwa jest konwalidacja uchybień Starosty w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej niesie bowiem za sobą ten skutek, iż organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia sprawy po raz wtóry, nie zaś ograniczania się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej doń decyzji. Przechodząc do merytorycznej oceny Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie okolicznością budzącą pierwszorzędne wątpliwości było to, na realizację jakiego celu Skarb Państwa - Kombinat Państwowych Przedsiębiorstw Ogrodniczych "N." w P. nabywał działkę nr [...]. W treści notarialnej umowy sprzedaży (którą na gruncie sprawy niniejszej utożsamiać należy z aktem wywłaszczeniowym) brak jest bowiem wskazania, na co Skarb Państwa przeznaczał kupowany grunt. Organ odwoławczy podkreślił, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organy orzekające w niniejszej sprawie związane były oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2002r., sygn. akt II SA/Po 2990/00. w wyroku tym Sąd stwierdził, że: "organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że sama treść umowy utrudniała odtworzenie celu wywłaszczenia. Skoro jednak wywłaszczenie nastąpiło na rzecz statio fisci jakim w ówczesnym stanie prawnym pozostawał Kombinat [...] a nie na rzecz innego podmiotu przyjąć należało, że wywłaszczenie nastąpiło na cele ściśle związane z zakresem działalności Kombinatu. Podobne wnioski wyprowadzić należało z powołanego przez organ odwoławczy dowodu pośredniego w postaci pisma Kombinatu kierowanego do banku. Nie sposób było przyjąć, że samodzielnym celem wywłaszczenia była " likwidacja szachownicy pól", przyjąć należało, ze cel wywłaszczenia wiązał się z realizacją zadań związanych z profilem działalności tego podmiotu. Zatem odtworzenia wymagałby zakres zadań o jakich mowa w piśmie Kombinatu, w szczególności wyjaśnienie, czy podmiot ten prowadził działalność wyłącznie o charakterze ścisłe ogrodniczym, czy też również z zakresu szerzej rozumianej produkcji rolnej ". W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że konieczna była ocena charakter działalności Kombinatu Państwowych Przedsiębiorstw Ogrodniczych "N." w P.. Wojewoda mocy dowodowej zeznaniom świadków F. G., J. D. i S. G. w zakresie, w jakim wskazywali oni, że celem wywłaszczenia działki nr [...] była produkcja ogrodnicza. Wskazał, iż powołują się oni jedynie na zasłyszane informacje, które nie znajdują nijakiego potwierdzenia w dokumentach pozyskanych w toku postępowania - w szczególności w treści umowy sprzedaży z [...] 1977 r., a jej treść ma dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości znaczenie kluczowe. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że pogląd o zamiarze rolniczego wykorzystania działki nr [...] przez Kombinat po jej wywłaszczeniu, znajduje również uzasadnienie w treści obowiązującego wówczas planu zagospodarowania obejmującego przedmiotową działkę (który przeznaczał ją pod uprawy rolne) i dokumentacji pozyskanej przez Wojewodę z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P.. W połowie lat 70-tych ubiegłego wieku Kombinat występował o zgodę na nabycie daleko większych obszarów we wschodniej części P., jednak organy władzy państwowej, które musiały na owo nabycie wyrazić zgodę, były gotowe jej udzielić tylko w odniesieniu do gruntów przeznaczonych w powołanym planie zagospodarowania pod uprawy rolne. Niewątpliwie zatem treść planu pozostawała w istotnym związku ze zgodą udzieloną Kombinatowi na zawarcie m.in. umowy z [...] 1977r., którą nabył on na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...]. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że materiał dowodowy dostarcza szeregu informacji o tym, że działka nr [...] była w istocie uprawiana przez Kombinat po jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. W szczególności świadczą o tym zeznania świadków: M. S. i T. S., a także mapa użytkowania ziemi Kombinatu z 1987r. Świadkowie ci określili szczegółowo, co było na nieruchomości tej uprawiane i ich zeznania w tym zakresie są zbieżne ze złożonymi o dekadę wcześniej zeznaniami F. G., J. D. i S. G. (którzy wszakże nie posiadali wiedzy, czy to Kombinat prowadził na gruncie uprawy). Wojewoda uznał, że nie bez znaczenia dla oceny sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki po jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa ma również okoliczność, że sam wnioskodawca niniejszego postępowania, w piśmie, które niniejsze postępowanie zainicjowało wskazywał, że "działka ta została [...] wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. przez Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w P. na cele rolne i do obecnej chwili jest użytkowana rolniczo". Reasumując Wojewoda stwierdził, że wobec dookreślenia produkcji rolniczej prowadzonej przez Kombinat jako celu nabycia działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa oraz ustalenia, iż w istocie rzeczone przedsiębiorstwo prowadziło na przedmiotowym gruncie uprawy zbóż i innych płodów rolnych, uznać należało, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w przepisach art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ugn nie ziściły się. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że przydatność projektu urządzenia gospodarczego w miejscowościach N., B., S., M. z października 1962r. dla określenia celu wywłaszczenia działki nr [...] jest znikoma, bowiem został on sporządzony na piętnaście lat przed przejęciem spornego gruntu przez Skarb Państwa. Ponadto zważył, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do postawienia tezy, iż obejmował on swoim zasięgiem sporną działkę. Jedyne planowane wówczas powiększenie Zakładu S. (w skład którego po roku 1977 weszła działka nr [...]) obejmowało 100 ha łąk, które miały zostać przekazane przez Prezydium Rady Narodowej miasta P.. Ogólna powierzchnia upraw ogrodniczych Zakładu S. miała natomiast wynosić ok. 53,5 ha (53 ha upraw "gruntowych'' i ok. 0,5 ha upraw "szklarniowych"), zatem objęta by nią była jedynie część obszaru Zakładu. Wojewoda stwierdził też, że dowodem świadczącym o zamiarze przejęcia nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania na cele stricte ogrodnicze nie mogą być również zeznania świadków złożone w 2000 r. Niezależnie od okoliczności, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu nie uwzględnił ich wartości dowodowej dla ustalenia celu wywłaszczenia (a taki pogląd Sądu wiąże Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie), organ odwoławczy wskazał, iż wiedza świadków na ten temat opiera się wyłącznie na tym, co zostało im w formie ustnej przekazane przez pracowników Kombinatu, których tożsamości nie sposób ustalić, nie zaś na dokumentach. Wojewoda Wielkopolski nie podzielił również stanowiska odwołujących, odnośnie znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczności przekazania przez Kombinat N. spornej nieruchomości do Państwowego Funduszu Ziemi w końcu 1991r. z uwagi na "brak możliwości prawidłowego jej wykorzystania". Zwrócił uwagę, iż początek lat 90-tych to schyłkowy okres działalności Kombinatu (już w 1992 r. został on zlikwidowany przez Wojewodę P.), stąd "brak możliwości prawidłowego wykorzystania" nieruchomości wynikać mógł raczej z wygaszania jego działalności. Nie sposób również postawić znaku równości pomiędzy tym sformułowaniem, a - co zdają się sugerować odwołujący - rzekomym niezrealizowaniem celu wywłaszczenia gruntu. Wojewoda podzielił natomiast zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem w jego ocenie, Starosta P. nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków dowodowych, na co najlepszym przykładem jest okoliczność, iż Wojewodzie udało się uzyskać szereg dotychczas nieznanych dokumentów. Orzeczenie zaś na podstawie opisu struktury organizacyjnej Kombinatu, obowiązującej w 1962 r. (15 lat przed wywłaszczeniem), uznać należało za niedopuszczalne. Wskazał przy tym należy, iż w niniejszej sprawie ogromną trudnością było pozyskanie dokumentacji po zlikwidowanym w 1992 r. Kombinacie. W Archiwum Państwowym w P. przechowywane są jedynie niewiele wnoszące do sprawy sprawozdania finansowe, zaś pozostała część archiwum Kombinatu została najprawdopodobniej wybrakowana. Dokonując ustaleń faktycznych odnośnie zakresu produkcji Kombinatu, Wojewoda [...] posłużył się pracą naukową mgr A. K. "Struktura Przestrzenna i Organizacja Produkcji Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych N. w roku 1987", które to źródło uznał za niezwykle wartościowe dla celów niniejszego postępowania, albowiem powstało ono na podstawie dokumentacji Kombinatu - tej samej, której nie udało się w toku postępowania odnaleźć. Dysponując tego rodzaju źródłem Wojewoda mógł konwalidować niedociągnięcia Starosty P. w zakresie zebranego materiału dowodowego. M. i K. J. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] z arkusza mapy [...], obręb S. na rzecz M. J. i K. J.. Skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie przy jej wydaniu: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odmowę przyznania mocy dowodowej zeznaniom świadków – F. G., J. D. i S. G. oraz brak wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości precyzyjnie i ściśle jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że chodziło o szeroko rozumianą produkcję rolną, - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na który nastąpiło wywłaszczenie. Skarżący wnieśli o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w części odmawiającej zwrotu im przedmiotowej nieruchomości oraz na podstawie art. 200 oraz art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzenie solidarnie na ich rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wytycznymi sądu zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2990/00 i stąd przyjęte przez niego ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody [...] uchylającego decyzję Starosty P. z dnia [...] 2011 r., którą odmówiono M. i K. J. zwrotu nieruchomości położonej w P. nr ew. [...], arkusz mapy [...], obręb S. i orzekającego o odmowie zwrotu tejże nieruchomości skarżącym. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący zaskarżyli decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. w części w jakiej odmówił on zwrotu im przedmiotowej nieruchomości, wyznaczać w ten sposób granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Równocześnie stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Rozstrzygając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że przepis art. 153 p.p.s.a. zobowiązywał organy orzekające oraz zobowiązuje sąd orzekający w niniejszym składzie do uwzględnienia oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2990/00. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz statio fisci, jakim ówczesnym stanie prawnym pozostawał Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w P., a nie na rzecz innego podmiotu, to należało przyjąć, że wywłaszczenie nastąpiło na cele ściśle związane z zakresem działalności Kombinatu. Zdaniem Sądu podobne wnioski wyprowadzić należało z powołanego przez organ odwoławczy dowodu pośredniego w postaci pisma Kombinatu kierowanego do banku. Nie sposób było przyjąć, że samodzielnym celem wywłaszczenia była likwidacja szachownicy pól, przyjąć należało, że cel wywłaszczenia wiązał się z realizacją zadań związanych z profilem działalności tego podmiotu. Zatem odtworzenia wymagałby zakres zadań, o jakich mowa w piśmie Kombinatu, w szczególności wyjaśnienie, czy podmiot ten prowadził działalność wyłącznie o charakterze ściśle ogrodniczym, czy też również z zakresu szerzej rozumianej produkcji rolnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że kluczowe dla ustalenia, czy nieruchomość, z której M. i K. J. zostali wywłaszczeni w wyniku umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1977 r. nr rep. [...] na rzecz statio fisci Skarbu Państwa – Kombinat Państwowych Przedsiębiorstw Ogrodniczych w P., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, została przeznaczona na cel związany z profilem działalności tego Kombinatu. Aby dokonać tych ustaleń konieczne było odtworzenie zakresu działalności Kombinatu, a zwłaszcza stwierdzenie, czy ograniczała się ona jedynie do działalności ogrodniczej, czy obejmowała szerzej pojętą produkcję rolniczą. W związku z powyższym nie można podzielić twierdzeń skarżących, jakoby ustalenie celu wywłaszczenia (który nie został wprost wskazany w umowie z dnia 2 listopada 1977 r.) stanowiło punktu wyjścia do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżących cel ten powinien zostać określony ściśle i precyzyjnie oraz nie może podlegać interpretacji rozszerzającej, bowiem wymaga tego charakter instytucji wywłaszczenia. Skarżący - jak trafnie skonstatował Wojewoda w odpowiedzi na skargę - zdają się przemilczeć przytoczone powyżej wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Sąd ten wyraźnie stwierdził, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wiązał się z realizacją zadań związanych z profilem działalności Kombinatu. Koniecznym zatem było ustalenie tego profilu działalności oraz faktycznego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił i wyczerpująco wyjaśnił, nie naruszając przy tym – jak zarzucają skarżący - zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., stwierdzając, że celem wywłaszczenia (jak również profilem działalności Kombinatu) była produkcja rolna. Nie można przy tym podzielić zarzutów skargi jakoby dokonanie ustaleń co do celu wywłaszczenia w oparciu na danych dotyczących zakresu działalności Kombinatu było niewystarczające do przyjęcia, że w rzeczywistości cel był związany z uprawą rolną. Twierdzenie skarżących nie odpowiada powołanym wyżej ocenie prawnej i wytycznym co do dalszego postępowania zawartym w wyroku NSA O.Z. w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2990/00. Dostrzec należy, że Wojewoda ustalił zakres produkcji Kombinatu posiłkując się pracą magisterską A. K. "Struktura przestrzenna i organizacja produkcji Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych N. w roku 1987 r., wykonana w 1989 r. w Instytucie Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Planowania Przestrzennego Uniwersytetu [...] w P. pod kierunkiem doc. dr hab. B. G. Wynika z niej, że do statutowych zadań Kombinatu należało prowadzenie: wielkotowarowej produkcji ogrodniczej, produkcji rolnej, przetwarzanie produktów ogrodniczych i rolnych drogą przemysłową, organizowanie kooperacji i usług na rzecz rolników indywidualnych i ich zespołów oraz sprzedaż produktów i usług poprzez sieć placówek handlowych i usługowych (s. 5 wspomnianej pracy). W pracy tej wskazano, że Kombinat PGO N. posiadał w 1987 r. 3414 ha powierzchni użytków rolnych, co stanowiło 91,7 % ogólnej jego powierzchni. Grunty orne zajmowały 2399 ha, co stanowiło 64,4 % ogólnej powierzchni (s. 49). Grunty orne w Zakładzie Ogrodniczym S., na terenie którego położona była sporna nieruchomość, zajmowały 477 ha (s. 50). W pracy wspomniano też, że na koniec 1987 r. zmieniono strukturę organizacyjną Kombinatu. W ciągu tego roku występowało sześć zakładów produkcji rolniczej, dwa zakłady przemysłu spożywczego i sześć zakładów usługowych (s. 7). Ponadto struktura zasiewów w Kombinacie PGO N. w roku 1987 r. (Tabela 17.) wskazuje, że na obszarze Zakładu Ogrodniczego S. 232 ha zajmowało zboże, 31 ha ziemniaki, 52 ha miały przeznaczenie przemysłowe, 13 ha warzywa gruntowe, a 131 ha pastewne (s. 54). Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zamiar rolniczego wykorzystania przedmiotowej działki przez Kombinat po jej wywłaszczeniu odzwierciedlają zapisy obowiązującego wówczas planu zagospodarowania, który przeznaczał ją pod uprawy rolne i dokumentacja pozyskana przez organ z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P., z której wynika, że Kombinat dążył do przekazania mu gruntów rolnych w obrębie Spławia o pow. ok. 70 ha (pismo z dnia 25.08.1975 r.). Po ustaleniu, że w zakres działalności Kombinatu wchodziła również produkcja rolna konieczne było zbadanie, czy działka nr [...] stała się zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. na cel wywłaszczenia, w którym mieści się również produkcja rolna. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pozbawiony podstaw jest zarzut skarżących jakoby Wojewoda pominął istotne w sprawie zeznania świadków – F. G., J. D. i S. G.. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji podał przyczyny, z powodu których zeznaniom wspomnianych wyżej świadków odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazał bowiem, że zeznaniom świadków F. G., J. D. i S. G.w zakresie, w jakim wskazywali oni, że celem wywłaszczeni działki nr [...] była produkcja ogrodnicza, należy odmówić mocy dowodowej, powołują się oni bowiem jedynie na zasłyszane informacje, które nie znajdują nijakiego potwierdzenia w dokumentach pozyskanych w toku postępowania – w szczególności w treści umowy sprzedaży z [...] 1977 r., a jej treść ma dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości znaczenie kluczowe. Wojewoda trafnie zwrócił też uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylając wyrokiem z dnia 29 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2990/00 decyzję Wojewody z dnia [...] 2000 r. nie uwzględnił wartości dowodowej tychże zeznań świadków. Sąd uznaje, że ocena dokonana przez Wojewodę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest kompletna i nie narusza przepisów postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że dał wiarę zeznaniom świadków M. S. i T. S., bowiem określili oni szczegółowo rolniczy sposób użytkowania ziemi (działki nr [...]) przez Kombinat. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że również mapa użytkowania ziemi Kombinatu z 1987 r. wskazuje na sposób uprawy nieruchomości. Na potwierdzenie wskazanych wniosków, do których doszedł Wojewoda, powołano również stanowisko wnioskodawcy, który w piśmie inicjującym postępowanie podał, że "działka ta została [...] wywłaszczona w trybie ustawy z dn. 12 marca 1958 r. przez Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w P. na cele rolne i do obecnej chwili jest użytkowana rolniczo" (k. 4 I t. akt adm. I instancji). Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutu odwołania jakoby za cel nabycia winna być uznana produkcja ogrodnicza, bowiem wynika ona z treści projektu urządzenia gospodarczego w miejscowościach N., B., S., M. z 1962 r. (k. 207-330 I t. akt adm. I inst.). Wojewoda wskazał, że wartość dowodowa tego dokumentu jest znikoma, ponieważ został on sporządzony piętnaście lat przed przejęciem spornej nieruchomości. Dodatkowo brak jest przesłanek, by przyjąć, że projekt ten obejmował swym zasięgiem działkę nr [...]. Na marginesie wskazać należy, iż mając na względzie materialnoprawną podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dostrzec trzeba, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została wprowadzona do systemu prawa wraz z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Już sama ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a więc ustawa, na podstawie której Skarb Państwa (jego statio fisci - Kombinat Państwowych Przedsiębiorstw Ogrodniczych w P.) nabył własności spornej nieruchomości, przewidywała, w art. 34 ust. 1, iż nieruchomość wywłaszczona w trybie powyższej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Co istotne, przepis powyższy był przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1985 r., sygn. akt III CZP 13/85, OSNC 1988 Nr 12, poz. 188, w której wskazano, iż nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy, a warunkiem wytoczenia powództwa o zwrot takiej nieruchomości była ostateczna decyzja organu administracji państwowej, stwierdzająca, że nieruchomość nie została zużyta w całości lub w części i jest zbędna na cele, dla których nastąpiło jej nabycie. Tym samym już w momencie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, istniała prawna możliwość zwrotu nieruchomości, jeżeli nie nastąpiło jej zużycie na cele wywłaszczenia określony w umowie, o jakiej mowa w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 137 ust. 1 precyzuje jedynie warunki formalne, od spełnienia których uzależnione jest dokonanie zwrotu nieruchomości, wskazując, iż zwrot powyższy jest możliwy jedynie w przypadku stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co ma miejsce w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia w terminach zakreślonych w treści powyższego artykułu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż zarówno pod rządami ustawy z 1958 r. jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości był możliwy wyłącznie w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, który to przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.