II SA/Po 588/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2004r. przy udziale sprawy ze skargi S.K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 13 maja 2004r. Nr XXV/209/2004 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. z dnia 13 maja 2004r. Nr XXV/209/2004; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę 300zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi. /-/L. Drewniak – Żaba /-/B. Kamieńska /-/St. Małek Rada Gminy S. uchwałą z dnia 20 marca 2003r. - podjętą na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Gminy S. z dnia 19 grudnia 2002r. nr III/23/2002 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. – przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. na terenie działki nr [...]. Uwzględniając wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2003r. stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o konieczności wznoszenia zabudowy poza obszarem jakiegokolwiek uciążliwego oddziaływania, w projekcie planu przyjęto ustalenia szczegółowe w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, postulując utworzenie 3 nowych działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wyznaczenie na 4 działce budowlanej 35-m nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej nieruchomości nr [...] i [...] i wyznaczenie na tej działce 15m pasa zieleni o funkcji izolacyjnej. Zarzut do projektu planu wniósł P.M., wskazując, że w odległości 50m od wyrysowanej linii zabudowy działki nr [...] znajdują się – na jego działce – 2 kurniki i ubojnia drobiu, co w przyszłości – z chwilą wybudowania budynków mieszkalnych – może powodować uciążliwości zapachowe, zwłaszcza w okresie letnim i w trakcie czyszczenia kurników jak i przy niesprzyjających wiatrach północnych. Podał, że wprawdzie nie ma ustalonych jeszcze norm dopuszczalnych dla substancji zapachowych w powietrzu atmosferycznym, ale w przypadku ich określenia zaistnieje konieczność ograniczania emisji zapachów z uwagi na wybudowanie budynków mieszkalnych, a to jest bardzo kosztowne i może doprowadzić do likwidacji działalności gospodarczej. P.M. podał, że produkuje 45-50 tys. sztuk kurcząt na jeden rzut, co daje roczną produkcję w ilości 250-270 tys. sztuk. Ponadto wskazał, że do tej pory kurniki i ubojnia nie były uciążliwe dla otoczenia z uwagi na zamontowane wywietrzniki i wentylatory. Uciążliwość zapachowa może jednak wystąpić, chociaż nie będzie powodować zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska. Ta istotna okoliczność nie była jednak brana pod uwagę przez dr inż. B.C., który badał jedynie wpływ emitowanych gazów na zagrożenie dla zdrowia ludzi. S.K. (właściciel działki objętej projektem planu) ustosunkowując się do powyższego zarzutu wyjaśnił, że w odległości 15m od jego działki znajduje się nowoczesny kurnik, którego czyszczenie odbywa się w odległości 100m od jego działki. Dlatego też emisja zapachów nie jest uciążliwa. Ponadto wskazał, że kurnik jest wyposażony w wentylatory, co eliminuje stężenie nieprzyjemnych zapachów. Powołując się na treść opracowania P. W. podał, że kurniki pracują w układzie przemiennym i produkcja roczna jest niższa od wskazanej przez P.M. Wykazując sprzeczność opinii opracowanych przez P. W. i P. C. podał, że sąsiedztwo kurników nie jest tak uciążliwe jak to wynika z analizy dokonanej przez P. W., co pozwala na wyznaczenie mniejszej strefy ochronnej – 50m. Wójt Gminy pismem z dnia [...] września 2003r. poinformował P.M. o uwzględnieniu jego zarzutów. Przystępując do drugiego wyłożenia projektu planu uwzględniono informacje uzyskane od Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., z których wynika, że "tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową powinny być wznoszone poza zasięgiem jakiegokolwiek uciążliwego oddziaływania" przez co rozumieć należy stężenie i natężenie substancji i hałasu, a także uciążliwości zapachowe oraz pismo wójta Gminy S. stwierdzające, że w "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" określono, że w promieniu 100m od kurnika będzie występować stężenie amoniaku, powodujące przekroczenia stężenia progu zapachowego. W związku z tym autorka raportu nie zaleca zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej w promieniu 100m od w/w kurnika. Ustalono również, że w sprawie nie ma zastosowania art. 135 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 61, poz. 627 ze zm.) przewidujący możliwość ustanowienia ograniczonego użytkowania oraz że ferma drobiu zbudowana jest na terenach oznaczonych symbolem MRj "zabudowa zagrodowa przemieszana z jednorodzinną". W powtórnie wyłożonym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego w C. na terenie działki o nr ewid. [...], będącym częściową zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. ustalono między innymi, że podstawowym przeznaczeniem terenu będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (symbol MN). Projekt adaptował istniejący budynek mieszkalny oraz postulował utworzenie 2 nowych działek budowlanych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej oraz wyznaczał na tych działkach nr [...] i [...] pas zieleni wysokiej o funkcji izolacyjnej o szerokości 15m od strony działki nr [...] oraz 100m nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zarzut do projektu planu wniósł S.K. – właściciel działki nr [...] objętej projektem planu, domagając się ponownego rozpatrzenia "wariantu pierwszego z trzema działkami", bowiem utworzenie trzech nowych działek pozwoli mu w pełni korzystać z prawa własności. Podkreślił, że nie odczuwa uciążliwości zapachowych związanych z lokalizacją kurników na sąsiedniej działce, a poza tym "negatywne oddziaływanie na środowisko i jego uciążliwości muszą się zamykać w granicach działki, a Konstytucja gwarantuje (...), że moja ziemia nie może być pasem ochronnym dla czyjejś inwestycji (kurnika)". Zdaniem autora zarzutu "50m strefa ochronna od kurnika jest w zupełności wystarczająca". Pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. Wójt Gminy S. poinformował S.K. o uwzględnieniu jego zarzutu "wyłącznie w części dotyczącej zmniejszenia odległości linii zabudowy na działce nr ewid. [...] ze 100 do 80m od kurnika firmy "A". Z kolei Rada Gminy S. uchwałą z dnia [...] maja 2004r. odrzuciła w części zarzut S.K. (...) dotyczący: - dopuszczenia utworzenia, dla nowej zabudowy, tylko dwóch działek budowlanych, - określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony północnej poza zasięgiem strefy uciążliwości zapachowej od budynku kurnika, znajdującego się na sąsiedniej działce nr ewid. [...]". W uzasadnieniu odwołano się do przepisów Konstytucji RP oraz obowiązującej w dacie wyłożenia planu poprzedniej ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i stwierdzono, że projekt planu nie narusza zawartych tam przepisów nakazujących ochronę prawa własności. "Zarzut został odrzucony w części, ponieważ – za zgodą autorki raportu o oddziaływaniu fermy drobiu na środowisko – możliwe jest zmniejszenie zasięgu uciążliwości zapachowej do 80m. W dalszym ciągu nie daje to możliwość utworzenia dla nowej zabudowy więcej niż dwóch działek budowlanych". Skargę na powyższą uchwałę wniósł S.K. podkreślając, iż raport oddziaływania na środowisko fermy drobiu zlokalizowanej na sąsiedniej działce oraz opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., wg której zabudowa mieszkania powinna być wznoszona poza zasięgiem jakiejkolwiek uciążliwości (w tym także zapachowej) nie mogą być podstawą ograniczania korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości. Stosownie bowiem do przepisu art. 1 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przy jego dokonywaniu uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, zaś według art. 3 – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Tymczasem ustalenia narzucone w drugiej wersji projekt planu nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Do treści prawa własności nie można wprowadzić administracyjnych ograniczeń bez podstaw normatywnych. Taką normą nie jest opinia Inspektora Sanitarnego w sprawie uciążliwości zapachowych, gdyż nie została oparta na żadnym akcie prawnym. Zgodnie z art. 86 ust. 3 Prawa ochrony środowiska minister do spraw środowiska może wydać rozporządzenie określające standardy jakości zapachowej powietrza, ale ta delegacja ustawowa nie została dotąd wykonana. "Brak kryteriów uciążliwości zapachowych określonych normami prawnymi nie pozwala na narzucenie ich właścicielowi działki przy ustaleniu jej zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy, ani żaden inny organ, nie są uprawnieni do ich subiektywnego określenia. W tej sprawie nie można powoływać się także na interesy osób trzecich, w tym wypadku właściciela fermy drobiu, gdyż one też muszą mieć oparcie w obowiązującym prawie. Skarżący zarzucił też nieuwzględnienie walorów ekonomicznych terenu objętego projektem planu; wprowadzenie szerokiego pasa wolnego od zabudowy i wydzielenie tylko dwóch działek budowlanych istotnie ogranicza wartość nieruchomości. Zdaniem skarżącego z opinii biegłych wynika, że na jego działce nr [...] nie występują żadne uciążliwości zapachowe powodowane usytuowaniem fermy drobiu na działce nr [...]. Najbliższy kurnik jest nowoczesny i w pełni spełnia standardy stawiane tego typu obiektom. Skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję w działaniu organów gminy. Pozwolono na działanie fermy drobiu opierając się między innymi na ustaleniach dotyczących jej szkodliwości dla środowiska, a z drugiej strony – powołując się na niekorzystne oddziaływanie tej inwestycji na środowisko (sąsiednią działkę) odmawiają jej właścicielowi zagospodarowania zgodnie z jego wolą. Stosownie do obowiązującego do końca 2002r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. teren, na którym znajdują się przedmiotowe działki przeznaczony był pod zabudowę przemieszaną z jednorodzinną. "Właściwe organy wydając decyzję dla fermy drobiu uznały tym samym, że jej powstanie nie będzie stało na przeszkodzie rozwojowi na tym terenie zapisanej w planie zabudowy jednorodzinnej". Ubojnia drobiu powstała w 1993r. w warunkach samowoli budowlanej i dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zalegalizował tę samowolę. Gmina S. wniosła o oddalenie skargi. Powołała się na konieczność dbałości przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o interes społeczności gminy. Konieczność uzgadniania z Państwową Inspekcją Sanitarną projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4a powołanej ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998r. Nr 90,poz. 575 ze zm.). Inspektor Sanitarny w P. uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastrzegając w punkcie 4 konieczność tworzenia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową poza zasięgiem jakiegokolwiek uciążliwego oddziaływania. "Uciążliwość oddziaływania" zdefiniował polecając uwzględnienie nie tylko stężenia i natężenia substancji lub hałasu powodujących zagrożenie dla życia i zdrowia, lecz również uciążliwość zapachową (obory) mogącą powodować duży dyskomfort, który także ma wpływ na zdrowie ludzi. Uzgodnienia poczynione z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. są wiążące dla organu sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina widząc, że na terenie sąsiadującym z nieruchomością skarżącego działa ferma drobiu wraz z ubojnią, zobowiązana była wykorzystać przy planowaniu "Raport o oddziaływaniu na środowisko" sporządzony przez biegłego Wojewody – K.W., w tym stwierdzenie, że przy niesprzyjających warunkach (maksymalnym wietrze) zapach amoniaku może pojawiać się w promieniu około 80-100m od kurnika nr [...]. Gmina poinformowała, że zakwestionowaną przez skarżącego drugą wersję projektu planu opracowano uwzględniając zarzut właściciela fermy drobiu P.M. Aktualnie "na skutek odrzucenia w części zarzutu skarżącego zaskarżoną uchwałą organ pozwany przygotował propozycję trzeciej wersji planu, w której określono linię zabudowy w odległości 80m od kurnika nr [...], znajdującego się na terenie sąsiadującej fermy drobiu, umożliwiając podział nieruchomości skarżącego na dwie działki dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid. [...] położonej w C. oraz zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu doszło jeszcze w czasie obowiązywania ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), to w myśl przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) do konkretnego miejscowego planu będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Współwłaścicielem działki nr [...] – częściowo zabudowanej – jest skarżący. Zależy mu na stworzeniu możliwości wydzielenia na jego terenie trzech nowych działek budowlanych. Taką możliwość dawała skarżącemu pierwsza wersja projektu planu, w której postulowano utworzenie 3 nowych działek budowlanych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (nr [...],[...],[...]), przy czym tylko na ostatniej działce budowlanej nr [...] wyznaczono "nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczającej nieruchomości o nr ewid. [...] i [...], wynoszącą 35m". Taki projekt podziału skutecznie zwalczył P.M., prowadzący na sąsiedniej działce działalność gospodarczą – hodowlę i ubojnię drobiu. W zarzucie do projektu planu poinformował, że w odległości 50m od wyrysowanej linii zabudowy działki nr [...] znajduje się jeden kurnik, a dalej w odległości około 50m – drugi kurnik i następnie ubojnia drobiu oraz wyraził obawę, że "z chwilą pobudowania na działce nr [...] budynków mieszkalnych mieszkańcy tych domów będą zgłaszać uciążliwości zapachowe związane z funkcjonowaniem naszych obiektów (...)". Jeżeli niebawem ukażą się dopuszczalne normy odnośnie zapachów przy budynkach mieszkalnych, to "może się okazać, że w przypadku pobudowania domów zbyt blisko naszej działki dotrzymanie dopuszczalnych norm nie będzie możliwe i będzie konieczne ograniczenie emisji zapachów, które jest bardzo kosztowne. W sytuacji gdy produkcja kurcząt jest na granicy opłacalności następne koszty mogą spowodować konieczność likwidacji działalności". W efekcie uwzględnienia zarzutu właściciela firmy "A" zmieniono projekt podziału, postulując utworzenie z nowych działek budowlanych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tworząc na każdej z nich nieprzekraczalną linię zabudowy 100m wraz z wyznaczeniem – przy granicy z działką nr [...] pas zieleni wysokiej o funkcji izolacyjnej o szerokości 15m. Ponieważ zarzut właściciela terenu objętego projektem planu uwzględniono tylko częściowo, zmniejszając nieprzekraczalną linię zabudowy o 20m, a w pozostałej części Rada Gminy odrzuciła – skarżący zaskarżył tę uchwałę do Sądu. Skarga jest uzasadniona. Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r.). Tego wymogu nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawierające obszerny opis przebiegu czynności podejmowanych wcześniej w ramach procedury planistycznej i tylko jedno zdanie na temat przyczyny odrzucenia w części zarzutu: "za zgodą autorki raportu o oddziaływaniu fermy drobiu na środowisko – możliwe jest zmniejszenie zasięgu sfery uciążliwości zapachowej do 80m". Pozbawia to Sąd możliwości dokonania oceny, czy częściowa odmowa uwzględnienia zarzutu skarżącego była legalna. Nie zostały bowiem ocenione istotne okoliczności sprawy – przede wszystkim fakt dysponowania przez skarżącego prawem własności do terenu objętego podziałem. Według art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli następuje ono w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z kolei innym osobom – przy zagospodarowaniu terenu należącego do jego właściciela – należy się ochrona własnego interesu prawnego, a nie faktycznego (art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Które okoliczności przytaczane przez właściciela działki zabudowanej kurnikami Rada Gminy uznała za dające mu ochronę interesu prawnego – w uzasadnieniu uchwały nie wskazano. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 kwietnia 2000r. sygn. IV SA 2120/99 opublikowanym w ONSA z 2001r. nr 4, poz. 166 – celem zarzutu, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. To zaś oznacza, że Rada Gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności projektowanych rozstrzygnięć planistycznych. Przy rozpatrywaniu zarzutów spojrzenie na proponowane rozwiązanie powinno być odwrotne: czy w związku z realizacją choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki, ponieważ w postępowaniu dotyczącym rozpatrywania zarzutów to on jest prawnie chroniony, a jego naruszenie może prowadzić do nieważności w całości lub w części uchwały o planie. Odrzucając częściowo zarzut, a zatem opowiadając się za powstaniem na 2 nowoutworzonych działkach 80m nieprzekraczalnej linii zabudowy Rada Gminy nie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, czy zaistniały określone w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki do zakazania zabudowy tego terenu, w szczególności, czy i jakie elementy środowiska przyrodniczego zakaz ten ma chronić, względnie czy chodziło o ochronę zdrowia ludzi. Szczegółowe wyjaśnienie tych kwestii w uzasadnieniu uchwały było niezbędne w związku ze zgłoszonym przez skarżącego zarzutem, iż kosztem jego gruntu tworzy się pas ochronny dla czyjejś inwestycji. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko fermy drobiu i ubojni, opracowany przez biegłą K.W. nie dotyczy "planowanego przedsięwzięcia", lecz przedsięwzięcia już dawno zrealizowanego, i to na działce leżącej poza terenem objętym projektem planu, chociaż w jego sąsiedztwie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie rozwiewa zastrzeżeń skarżącego, iż Rada Gminy jego kosztem zaspokaja interes właściciela firmy "A", a nie interes wspólnoty samorządowej. Jeśli chodzi o wymaganą art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prognozę skutku wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze trzeba mieć na względzie definicję środowiska wprowadzoną w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Ujawnione braki uzasadnienia, nie pozwalające na zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, stanowią przesłankę stwierdzenia jej nieważności (patrz powołany wyżej wyrok NSA z dnia 03 kwietnia 2000r. sygn. IV SA 2120/99 – teza 2). Dlatego na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. /-/L. Drewniak – Żaba /-/B. Kamieńska /-/St. Małek kk