II SA/Po 588/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. G. E. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy K. na podstawie art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś."), § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) oraz 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił C. G. E. S.A. w K. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o łącznej mocy do 15 MW, składającej się maksymalnie z trzech turbin wiatrowych o mocy do 5 MW każda, maksymalnej wysokości do 208 m n.p.t. wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przyłączem energetycznym średniego napięcia i przyłączem telekomunikacyjnym, przewidzianej do realizacji w obrębie P. i Wielany w gminie K.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze przedsięwzięcie zalicza się w świetle § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenia raportu oceny oddziaływania na środowisko. Wobec tego organ I instancji wystąpił do organów współdziałających o wyrażenie opinii w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu dla poruszanego przedsięwzięcia. Powyższa inwestycja spotkała się przy tym od razu ze sprzeciwem społeczności lokalnej, wyrażonym w pismach z dnia 6 i [...] lutego 2015 r. W opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], oraz w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wskazano na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określono zakres wspomnianego raportu. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wójt Gminy K. stwierdził obowiązek przeprowadzenia rozważanej oceny oraz określił zakres wymienionego raportu. W dniu [...] kwietnia 2015 r. inwestor przedłożył raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Następnie opinią z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. pozytywnie zaopiniował warunki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod względem higienicznym i zdrowotnym. Podobnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. uzgodnił pozytywnie warunki realizacji omawianego przedsięwzięcia. Organ I instancji podkreślił, że mieszkańcy gminy K. zgłaszali mu wielokrotnie brak akceptacji dla zamierzenia inwestora z uwagi na ryzyko negatywnego oddziaływania infradźwięków generowanych przez turbiny. Wójt Gminy K. dodał zarazem, że aktualnie w prawie polskim nie obowiązują żadne kryteria oceny hałasu infradźwiękowego w środowisku naturalnym. Brak jest również przepisów określających jednoznacznie odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych w sposób gwarantujący bezpieczeństwo dla zdrowia ludzi. Lokalizacja inwestycji budzi wątpliwości w związku z bliskim sąsiedztwem drogi powiatowej i ewentualnym zagrożeniem dla ruchu drogowego w razie katastrofy budowlanej. Organ I instancji zauważył przy tym, że jest zaniepokojony możliwością generowania hałasu o podobnym natężeniu jak istniejące już niedaleko elektrownie wiatrowe o mocy 600 kW. Nie ma również możliwości położenia infrastruktury towarzyszącej w postaci kabla przyłączeniowego w pasie drogi gminnej ze względu na szerokość tej drogi (3 m) i brak pobocza. Jednocześnie radni Gminy K. wyrazili negatywną opinię co do budowy poruszanych elektrowni. Tym samym planowane przedsięwzięcie budzi zdecydowany sprzeciw społeczeństwa w dużym rozmiarze. Nie negując zatem faktu, że inwestor spełnia wymogi przewidziane w przepisach powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, na uwzględnienie zasługuje przeważający w tej mierze interes społeczny. W wyniku odwołania wniesionego przez C. G. E. S.A. w K. od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., por. 1659 z późn. zm.), § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925), art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 71, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 85 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 i 3 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b powołanego rozporządzenia uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wyjaśniło zarazem, że Wójt Gminy K. nie wskazał powodów, dla których nie przychylił się do stanowiska organów współdziałających i odmówił pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Należy w konsekwencji uznać, że rozważane rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane dowolnie, bez właściwego i pełnego uzasadnienia, a także bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wójt Gminy K. nie odniósł się bowiem do w szczególności do poprawności wykonania raportu oraz do rzetelności tego opracowania. Wskazanie jedynie na sprzeciwy społeczne i wątpliwości co do wpływu infradźwięków na zdrowie ludzi należy uznać za niewystarczające. Opisane uchybienia oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mają przy tym w ocenie organu II instancji istotny wpływ na wynik postepowania, co z kolei powodowało konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Wójt Gminy K. na podstawie art. 71 ust., art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś., § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b powołanego rozporządzenia oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w opisanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. C. E. S.A. w K. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne i nieuwzględnienie interesu inwestora, (2) art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji w sposób stronniczy, bez uprzedniej analizy wszystkich aspektów poruszanego postępowania, (3) art. 9 i art. 16 k.p.a. przez wydanie orzeczenia sprzecznego ze stanem faktycznym i prawnym, a także ze zgromadzonym materiałem dowodowym, (4) art. 7 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powodem ponownej odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla poruszanej inwestycji był jedynie sprzeciw społeczności lokalnej. Stanowisko organu I instancji jest przy tym nietrafne, gdyż na etapie udziału społeczeństwa lub na etapie zakończenia postępowania nikt nie zapoznawał się z aktami sprawy, jak i nie wniósł uwag do zgromadzonego materiału dowodowego lub raportu. Nietrafne są również wywody dotyczące negatywnego wpływu infradźwięków na zdrowie ludzi. Skarżący zaznaczył przy tym, że raport oddziaływania na środowisko został zaaprobowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., jak i przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Wbrew stanowisku organu I instancji, Rada Gminy K. przyjęła uchwały nr [...] z dnia [...] września 2015 r., która odnosiła się do przedmiotowej inwestycji, lecz jedynie wprowadzała minimalną odległość zabudowy od elektrowni wiatrowych. Jednocześnie uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwołąwcze w K. na podstawie art. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, § 1 pkt 15 lit. b powołanego rozporządzenia z dnia 17 listopada 2003 r, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 71, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 85 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 i 3 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b cytowanego rozporządzenia z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił w całości powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnienie organ odwoławczy powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., uzupełnionym w piśmie z dnia [...] września 2016 r., C. G. E. S.A. w K. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 6-8 i art. 12 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zamiast wydania merytorycznego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla omawianego przedsięwzięcia. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że przeprowadził w całości postępowanie środowiskowe, wykonał wszelkie niezbędne opracowania, poniósł ich koszt i uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia dla poruszanej inwestycji. Niemniej z uwagi na pozaprawne uwarunkowania organ I instancji dwukrotnie odmówił pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy zauważyć, że kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozważanej sprawy, dotyczą pytania, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K trafnie uchyliło decyzję Wójt Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (k. 62-74 akt adm. organu I instancji), i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. C. G. E. S.A. w K. wywodziła bowiem, że organ odwoławczy powinien był orzec merytorycznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wskazywało natomiast na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wójta Gminy K.. W tej mierze trafne w kontekście rozpatrywanej sprawy okazało się zdaniem Sądu stanowisko skarżącego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły zatem w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchyla tę decyzję i umarza postępowanie prowadzone przez organem I instancji w całości albo w części albo (3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak wynika przy tym z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustawodawca przewiduje zatem, że organ odwoławczy powinien co do zasady załatwić sprawę w sposób merytoryczny na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a jedynie w przypadku opisanym w art. 138 § 2 k.p.a. może on ograniczyć się do wydania orzeczenia kasacyjnego. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że postępowanie administracyjne w świetle art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Tym samym strona powinna mieć możliwość dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Z tej perspektywy wydanie przez organ II instancji decyzji zawierającej rozstrzygnięcie całkowicie przeciwne do decyzji organu I instancji może być poczytywane za naruszenie zasady dwuinstancyjności. W takim przypadku organ odwoławczy przejmuje bowiem niejako kompetencję organu instancji, uniemożliwiając w konsekwencji weryfikację wydanego aktu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 315/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12, tamże). Uwaga ta nie ma jednak charakteru bezwyjątkowego. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy także przez wydanie przeciwnego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy działanie organu I instancji jest obarczone dysfunkcją, ma charakter dowolny i celowo stanowi naruszenie prawa. W takim przypadku wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi gwarancję rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą legalności z art. 6 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] (k. 201-213 akt adm. organu I instancji), Wójt Gminy K., odmówił po raz pierwszy skarżącemu ustalenia środowiskowych uwarunkowań na poruszanej inwestycji. Okoliczności podniesione w uzasadnieniu tej decyzji zostały następnie wskazane również w uzasadnieniu decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2016 r., do której odnosi się zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] (k. 220-243 akt adm. organu II instancji). Jednocześnie uwagi zawarte w wymienionej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. są tożsame z uwagi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] (k. 118-132 akt adm. organu II instancji). Konsekwentnie należy zatem uznać, że Wójt Gminy K. z rozmysłem nie wziął pod uwagę w ogóle stanowiska wyrażonego w decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. Rozstrzygnięcie organu I instancji należy przy tym uznać za dowolne i niezgodne z prawem. Wójt Gminy K. nie wskazał bowiem żadnej okoliczności, która w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.) uzasadniałaby negatywne załatwienie wniosku inwestora. Takim powodem nie może być w szczególności sprzeciw społeczności lokalnej wobec realizacji inwestycji, jak i bliżej nieokreślone ryzyko ujemnego oddziaływania infradźwięków na zdrowie ludzi. Jednocześnie należy zaznaczyć, że działanie organu I instancji stanowiło celowe naruszenie prawa, z uwagi całkowite pominięcie stanowiska organu odwoławczego prezentowanego w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Jednocześnie należy zaznaczyć – wbrew stanowisku organu odwoławczego –że Wójt Gminy K. dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ I instancji stwierdził bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżący "w świetle obowiązujących przepisów ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko spełnia warunki do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku" (s. 12 decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Następnie organ I instancji stwierdził, że interes społeczny powinien przeważyć w tym przypadku nad induwidualnym interesem inwestora. W tej sytuacji nie można twierdzić, jak czyni to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, że organ I instancji nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym, uwzględniając aktualny stan zaawansowania sprawy, nie zachodziła również przesłanka do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania orzeczenia kasacyjnego przez organ II instancji. Organ odwoławczy powinien był zatem samodzielnie ocenić, czy skarżący spełnił wszystkie wymogi, od których zależy wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. Tym bardziej, że organ odwoławczy może w myśl art. 136 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K może zatem ewentualnie pozyskać we własnym zakresie dowody, które w jego ocenie są niezbędne do pełnego wyjaśnienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K naruszyło art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowych, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie, co z kolei uzasadniało uchylenie kontrolowanej decyzji Kolegium. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K powinno zbadać, czy skarżący spełnia wymogi, od których zależy wydanie pozytywnej dla niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ I. Paluszyńska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak