II SA/Po 590/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G. Ż. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016r. nr [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2016r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), nałożył na inwestora – G. Ż. obowiązek opracowania i przedłożenia, w terminie do dnia [...] czerwca 2016 r., inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych zrealizowanych przez G. Ż. w celu urządzenia miejsc postojowych na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. [...]. Ocena winna określać: zgodność zrealizowanych robót budowlanych z przepisami i Polskimi Normami, możliwość użytkowania ww. utwardzonej części działki na cele miejsc postojowych oraz w razie konieczności, zakres robót niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych dotyczących urządzenia przez właściciela – G. Ż. miejsc postojowych na przedmiotowej działce ustalił, że część tej nieruchomości została utwardzona tłuczniem wapiennym i ograniczona krawężnikiem, który wykorzystywany jest jako miejsca postojowe. Wskazano, że inwestor posiadał zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2012 r. na wykonanie utwardzenia terenu działki nr [...] w Ż. na powierzchni ok. 300 m2, od którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Stwierdzono, że przy utwardzeniu terenu wykonano również zjazd na drogę powiatową, w związku z czym zdaniem PINB zamiarem [...] było utworzenie na terenie utwardzonym miejsc postojowych w ilości 10, w celu umożliwienia parkowania osobom zatrudnionym w sąsiednio położonym przedszkolu. Do odrębnego postępowania PINB wyłączył sprawę legalności zjazdu. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Burmistrz Ż. poinformował organ nadzoru budowlanego, że utwardzony teren został odgrodzony i zamknięty, a chodnik przywrócony do stanu przed remontem. Kontrola PINB potwierdziła ten fakt. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że oprócz badania legalności wykonanych robót zobowiązany jest do weryfikacji, czy roboty te polegające na utwardzeniu terenu w celu utworzeniu dziesięciu miejsc postojowych zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym celu organ uznał za konieczne nałożenie na inwestora G. Ż. obowiązku opracowania i przedłożenia inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych wraz z ich oceną z przepisami i Polskimi Normami, możliwości użytkowania utwardzonej części działki na cele miejsc postojowych oraz w razie konieczności, określającą zakres robót niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem PINB powyższe znajduje odzwierciedlenie w unormowaniach art. 81c ust. 2 P.b. Wątpliwości organu co do prawidłowości przedmiotowych robót budzi m.in. kwestia usytuowania miejsc postojowych na terenie działki, w tym na gruncie klasy RVI, kwestia niewyznaczonych miejsc postojowych, a także kwestia dostępu (wjazdu) na miejsca postojowe (aktualnie brak). G. Ż. reprezentowana przez Burmistrza Ż. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi I instancji, iż ten nie wykazał ziszczenia się przesłanki z art. 81c ust. 2 P.b. istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem Burmistrza roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu z pewnością nie są skomplikowane i inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość ich wykonania, a ewentualne wątpliwości rozstrzygnąć we własnym zakresie. Ponadto podniesiono, że przepis art. 81c ust. 2 P.b. odnosi się do wykonanych robót budowlanych, a nie planowanych. Postępowanie dotyczy zaś utwardzenia gruntu, a nie dopiero planowanego urządzenia miejsc postojowych. Kwestie wyznaczenia miejsc postojowych i zjazdu mają charakter przyszły i nie mogą być oceniane z punktu widzenia powołanego przepisu. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia G. Ż., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nakazał G. Ż. (jako inwestorowi i właścicielowi) dostarczenie, w terminie do dnia [...] lipca 2016 r., ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z budową miejsc postojowych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ż.. Ekspertyza techniczna winna obejmować w szczególności zgodność wykonywanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz określać zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom inwestora PINB prawidłowo przyjął, że roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.) wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczącego utwardzenia terenu działki nr [...] de facto stanowiły budowę (art. 3 pkt 6 P.b.) miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Nie chodzi więc o żadne przyszłe planowane działania [...], skoro podczas, gdy ustalono, że zamiarem [...] było utworzenie na terenie utwardzonym 10 miejsc postojowych w celu zapewnienia możliwości parkowania osobom zatrudnionym w przedszkolu, a z uzasadnienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej Ż. z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że temat budowy parkingu został rozwiązany w 2012 r., kiedy to G. Ż. utwardziła teren o pow. ok. 300 m2 na działce nr [...] położonej w Ż. z przeznaczeniem na miejsca postojowe. WWINB następnie wskazał, że choć budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie wymagała w dacie rozpatrywania zgłoszenia jedynie uprzedniego zgłoszenia i takiego zgłoszenia dokonano, a obecnie nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia, to jednak budowa ta winna być wykonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi tj. § 18 i nast. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). WWINB uznał, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 P.b. niezbędne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie, czy przedmiotowa budowa – z punktu widzenia przepisów § 18 i nast. powołanego rozporządzenia – może pozostać w obecnym kształcie, bądź w przypadku ich naruszenia będzie konieczna jej rozbiórka, a jeśli tak to w jakiej części. Właśnie te zagadnienia oraz wskazane w zaskarżonym postanowieniu zagadnienia związane z usytuowaniem owych miejsc postojowych na gruncie rolnym klasy RVI, brakiem wyznaczenia poszczególnych miejsc postojowych oraz dostępem (wjazdem) do tych miejsc budzą uzasadnione wątpliwości organów obu instancji. Dlatego konieczne było wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., które ma charakter dowodowy. Równocześnie WWINB zważył, że inwentaryzacja, o której mowa w zaskarżonym postanowieniu nie jest ekspertyzą czy opinią techniczna przewidzianą powołanym przepisem P.b. Ponadto skoro stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy z dnia [...] września 2012 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1483 ze zm.) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, a wykazie tych norm, powołanych w rozporządzeniu, brak jest jakiejkolwiek normy dotyczącej miejsc postojowych, to nieuzasadnione jest żądanie odniesienie się do Polskich Norm w opracowaniu technicznym, którego przedstawienia zażądał PINB. Zdaniem organu II instancji ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje techniczne aspekty tego stanu, zaś ekspertyza techniczna obok elementów oceny zawierać powinna propozycje rozwiązań i ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad, czy nieprawidłowości, wobec czego z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że PINB zażądał od inwestora przedstawienia ekspertyzy technicznej, a nie opinii technicznej. Dlatego WWINB uznał za niezbędne uchylenie zaskarżonego postanowienia i nałożenie na G. Ż. obowiązku w zakresie uwzględniającym powyższe uwagi. W rezultacie rodzi to również konieczność zmiany terminu do wykonania obowiązku. G. Ż. reprezentowana przez Burmistrza Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego. W motywach skargi powtórzono argumentację z uzasadnienia do zażalenia [...] na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2016 r. zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania - art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: P.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że art. 81c ust. 2 P.b. jest stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy i co za tym idzie ma charakter procesowy, określając jedynie sposób prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy prawa materialnego zawarte w tej samej ustawie. Przedmiotem skargi G. Ż. w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB z dnia [...] czerwca 2016 r., którym uchylono postanowienie PINB z dnia [...] maja 2016 r. nakładające na inwestora – G. Ż. obowiązek opracowania i przedłożenia, w terminie do dnia [...] czerwca 2016 r., inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych zrealizowanych przez G. Ż. w celu urządzenia miejsc postojowych na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. [...] i na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nakazano G. Ż. (jako inwestorowi i właścicielowi) dostarczenie, w terminie do dnia [...] lipca 2016 r., ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z budową miejsc postojowych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ż., wskazując, jednocześnie, że ekspertyza techniczna winna obejmować w szczególności zgodność wykonywanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz określać zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem. Zważyć należy, iż wymienione postanowienia organów obu instancji zapadły w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b., a dotyczącym oceny legalności robót budowlanych związanych z budową przez G. Ż. jako inwestora i właściciela nieruchomości miejsc postojowych na działce nr [...] w Ż.. Organy nadzoru budowlanego nałożyły wskazany powyżej obowiązek na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nieprawidłowo go stosując. Zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Powołany przepis wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, Organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: 1) jakości wyrobów budowlanych, 2) jakości wykonywanych robót budowlanych bądź 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Tymczasem wydając zaskarżone postanowienie WWINB stwierdził, że ekspertyza techniczna robót budowlanych związanych z budową miejsc postojowych, którą nakazano inwestorowi przedłożyć, winna obejmować w szczególności zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz określać zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że niezbędne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym ustalenie, czy przedmiotowa budowa – z punktu widzenia przepisów § 18 i następnych rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) – może pozostać w obecnym kształcie, bądź w przypadku ich naruszenia będzie konieczna jej rozbiórka, a jeśli tak to w jakiej części. Jak wskazał WWINB te właśnie zagadnienia oraz wskazane w zaskarżonym postanowieniu zagadnienia związane z: usytuowaniem owych miejsc postojowych na gruncie rolnym klasy RVI, brakiem wyznaczenia poszczególnych miejsc postojowych oraz dostępem (wjazdem) do miejsc postojowych budzą uzasadnione wątpliwości organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu stwierdzone przez organy orzekające w niniejszej sprawie istotne wątpliwości nie odnoszą się do żadnej z przesłanek określonych w art. 81c ust. 2 P.b., lecz dotyczą wątpliwości co do oceny prawnej dokonanych przez G. Ż. na jej nieruchomości robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie wyraziły bowiem wątpliwości ani co do jakości wyrobów budowlanych, z których wykonano przedmiotowe utwardzenie terenu zakwalifikowane jako miejsca postojowe, ani nie miały zastrzeżeń do jakości wykonywanych robót budowlanych, czy stanu technicznego zrealizowanej inwestycji. Wyraźnie określiły, że mają wątpliwości co do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) oraz co do możliwości doprowadzenia tychże robót do stanu zgodnego z prawem. Również wyrażone w uzasadnieniu postanowienia WWINB z dnia [...] czerwca 2016 r. wątpliwości obejmujące dopuszczalność usytuowania przedmiotowych miejsc postojowych na gruncie rolnym klasy RVI, braku wyznaczenia poszczególnych miejsc postojowych oraz dostępu (wjazdu) do miejsc postojowych są natury prawnej. W żaden bowiem sposób nie podważają jakości zastosowanych przez G. Ż. wyrobów budowlanych, czy jakości samych robót lub też stanu technicznego powstałych na utwardzonym przez [...] terenie miejsc postojowych. Wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 81c P.b. został umieszczony w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", a dotyczącym właściwości tych organów, wśród przepisów kompetencyjnych, określających podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego. Ma on zapewnić prawidłowe wykonywanie zadań określonych w przepisach prawa budowlanego i dlatego uprawniono organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów a także stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04, dostępny – j.w.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/2008 (publ. – j.w.), trafnie wyjaśnił, że dopuszczając dowód z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy ci mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 [...] winien być więc stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej. Innymi słowy uzasadnienie powstania uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. może wynikać ze stopnia komplikacji, złożoności przedmiotu sprawy, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej (ar. 84 § 1 K.p.a.) [por. wyrok NSA z dnia z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 684/14, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie wskazała skarżąca [...], ani rodzaj i stopień skomplikowania wykonanych przez inwestora robót budowlanych (tj. utwardzenie terenu o pow. ok. 300 m2 z przeznaczeniem pod miejsca postojowe), ani powstałe po stronie organów nadzoru budowlanego wątpliwości co do ich kwalifikacji i co do dalszego prowadzenia, a w rezultacie rozstrzygnięcia postępowania, nie miały charakteru kwalifikowanych wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. Tym samym nie uzasadniały jego zastosowania. Stanowczo podkreślić przy tym należy, iż żądanie przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81c ust. 2 nie może służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, a do tego zmierzało zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji, na co wyraźnie wskazuje okoliczność, iż organ uzasadnionych wątpliwości dopatrywał się w zagadnieniach dotyczących dopuszczalności usytuowania miejsc postojowych na gruncie rolnym klasy RVI, braku wyznaczenia poszczególnych miejsc postojowych oraz dostępu (wjazdu) do miejsc postojowych. Dlatego uznając, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa procesowego - art. 81c ust. 2 P.b., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez jego błędne zastosowanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I. wyroku). Na podstawie art. 200 ostatnio powołanej ustawy Sąd w pkt II. wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącej [...] zwrot kwoty [...]zł kosztów sądowych poniesionych tytułem uiszczenia wpisu od skargi.