II SA/Po 591/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi B. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest: § 3 pkt 2 lit. b, § 10 pkt 1 lit. a, § 10 pkt 4, § 10 pkt 5, § 14 ustęp 1 pkt 2 w zakresie, w jakim dotyczą działek [...] i [...] oraz rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej lokalizacji drogi wewnętrznej [...] na działkach [...] i [...], II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., B. H. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...], gmina [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w części dotyczącej zapisów: a) § 3 pkt. 2 lit. b w zakresie w jakim ustala na nieruchomości skarżącej, działce nr ewidencyjny [...], obręb [...], gmina [...], teren komunikacyjny - drogę wewnętrzną o symbolu [...], b) § 10 pkt 1) lit. a) w zakresie w zakresie w jakim ustala dla terenu oznaczonego [...] w części zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...], obręb [...], gmina [...] szerokość linii rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, c) § 10 pkt 4 w zakresie w jakim przewiduje dla terenu oznaczonego [...] w części zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...], obręb [...], gmina [...], lokalizację drogi wewnętrznej, przekrój jednojezdniowy, z dwoma pasami ruchu, co najmniej jednostronny chodnik, d) § 10 pkt 5 w zakresie w jakim przewiduje dla terenu oznaczonego [...] lokalizację placu do nawracania na zakończeniu drogi, zgodnie z rysunkami planu, e) §14 ust. 1 pkt 2 w zakresie w jakim przewiduje dla terenu oznaczonego [...] lokalizację drogi wewnętrznej, zgodnie z rysunkami planu, f) załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu lokalizacji drogi wewnętrznej o symbolu [...] na nieruchomości skarżącej działce nr ewidencyjny [...], obręb [...], gmina [...]. Skarżąca zwróciła się również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność przysługiwania prawa własności nieruchomości skarżącej, uzyskanych przez nią decyzji i pozwoleń oraz dat ich wydania i uzyskania charakteru ostatecznych, braku podstaw do ustanawiania drogi wewnętrznej na nieruchomości skarżącej Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie: 1. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.), poprzez przeznaczenie w zaskarżonym planie części nieruchomości skarżącej, działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] zapisanej w KW nr [...] pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] podczas gdy w dacie podjęcia uchwały w sprawie zaskarżanego planu obowiązywała już dla tej nieruchomości ostateczna decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt budowlany zgodnie z którym w miejscu planowanego przebiegu drogi wewnętrznej [...] przewidziane jest zagospodarowanie działki na teren utwardzony kostką brukową, przylegający bezpośrednio do budynku mieszkalnego, 2. art. 1 ust. 2 pkt 2, 6, 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego jak i poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu istniejącego układu komunikacyjnego pozwalającego na dojazd z drogi publicznej do wszystkich działek w okolicy, 3. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. (Dz.U. z 2017 r. poz. 459, dalej: k.c.) w zw. z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu skarżącej w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości oraz nieuzasadnioną ingerencję w jej prawo własności. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza, wskazała że skarga jest w jej ocenie w całości zasadna. W uzasadnieniu swojego pisma Gmina wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...], gmina [...] został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku (Dz. U. [...] grudnia 2018 r. poz. 9702). Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony został na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...], w rejonie ulicy [...], gm. [...]. Po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego Burmistrz Gminy [...] przeprowadził procedurę planistyczną zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Stosownie do wymogów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), a także zgodnie z przepisami odrębnymi, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...], gm. [...] uzyskał wszystkie wymagane opinie i niezbędne uzgodnienia. Stosownie do wymogów ustawy, a także zgodnie z przepisami odrębnymi, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...], gm,. [...] uzyskał zgodę Ministra [...] na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewniono możliwość udziału społeczeństwa na poszczególnych etapach procedury planistycznej. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej przez Burmistrza Gminy [...], Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...], gmina [...] Zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu działka nr [...], obręb [...], gm. [...], należąca do skarżącej i będąca przedmiotem skargi, przeznaczona jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]) oraz drogi wewnętrznej (symbol [...]). Jednocześnie w stosunku do ww. działki Burmistrz Gminy [...] wydał dnia [...] grudnia 2017 roku decyzję nr [...] o warunkach zabudowy. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2018 r., czyli przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy skarżąca uzyskała decyzję nr [...], w której Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Decyzja stała się ostateczna [...] października 2018 r., czyli przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącej, stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (Dz. U. [...] grudnia 2018 r. poz. 9702) w zakresie wskazanym w skardze jest zasadne z uwagi na to, że zapisy tego planu w części dotyczącej przebiegu drogi wewnętrznej na działce nr [...] i dz. nr [...] (omyłkowo określonej jako [...]) - plac do nawracania na zakończeniu drogi są sprzeczne z wydaną wcześniej ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, nie uwzględniają one istniejącego układu komunikacyjnego pozwalającego na dojazd z drogi publicznej do wszystkich działek w okolicy oraz ograniczają prawa właścicielskie skarżącej. Gmina [...] potwierdziła, iż projektowane zagospodarowanie działki nr [...], obręb [...], gm. [...], będące integralną częścią projektu budowlanego zatwierdzonego ww. pozwoleniem na budowę, jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu. Uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że skarżąca może realizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, nawet jeżeli jest sprzeczna z zapisami nowo uchwalonego planu miejscowego. Zdaniem Gminy [...], utrzymanie zaskarżonych przepisów planu miejscowego, przy jednoczesnym zagospodarowaniu działki [...], zgodnie z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę i przy braku zgody skarżącej jako właściciela terenu na przebieg drogi wewnętrznej przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie, może w przyszłości prowadzić do konfliktów pomiędzy właścicielem działki [...] a właścicielem lub właścicielami terenu stanowiącego aktualnie działkę nr [...], chcącym skorzystać z zapisów planu miejscowego w zakresie ww. drogi wewnętrznej. Powyższe wskazuje na to, iż skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Z treści wniesionej w sprawie skargi wynika, że skarżąca kwestionuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim plan ustala przebieg drogi wewnętrznej ([...] przez nieruchomość skarżącej. Skarżąca uzasadnia swoje stanowisko odwołując się przede wszystkim do dwóch argumentów, tj. podkreśla, że zapisy planu są sprzeczne z uzyskanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę oraz wskazuje, że zaplanowana droga, w kwestionowanym zakresie jest zbędna i narusza jej prawo własności. W zaskarżonej uchwale wskazano, że: § 3 pkt 2 lit. b. W zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustala się teren komunikacji: dróg wewnętrznych oznaczone symbolami: [...] § 10 pkt 1 lit. a, pkt 4, pkt 5. W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami: [...] ustala się: szerokość w liniach rozgraniczających dla terenów [...] - zgodnie z rysunkiem planu. Dla terenów [...]: lokalizację drogi wewnętrznej, przekrój jednojezdniowy, z dwoma pasami ruchu, co najmniej jednostronny chodnik. Dla terenów [...] lokalizację placu do nawracania na zakończeniu drogi, zgodnie z rysunkiem planu. § 14 ust. 1 pkt 2. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się drogi wewnętrzne – [...] W pierwszej kolejności, skarżąca wskazuje, że w dacie uchwalania zaskarżanego planu dysponowała już ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla działki numer [...] obręb [...] gmina [...]. Skarżąca zaznaczyła, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest integralną częścią projektu budowlanego. W sytuacji gdy projekt zagospodarowania działki jest wymagany, jego brak powoduje, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego rażąco narusza przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 PrBud (por. wyr. NSA z 14 lutego 2006 r., II OSK 518/05, Legalis)(tak. Dessoulavy-Śliwiński w kom. do art. 34 Prawo budowlane red. Niewiadomski 2018, wyd. 8, SIP Legalis). Skoro wydana skarżącej decyzja nr [...] z dnia [...] października 2018 r. - pozwolenie na budowę zatwierdzała projekt budowlany obejmujący również zagospodarowanie działki, stanowi ono jego element i musi być respektowane przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącej doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały nr [...]/2018 Rady Miasta w części przewidującej lokalizację drogi wewnętrznej [...] na stanowiącej własność skarżącej nieruchomości, działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] zapisanej w KW nr [...] Zgodnie z przywołanym przez skarżącą art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu wyżej przytoczone twierdzenia skarżącej nie mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Nie ma bowiem generalnego zakazu uchwalania planu miejscowego, który byłby sprzeczny z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zasada ochrony praw nabytych nie ma wszak charakteru absolutnego. Także z treści art. 65 u.p.z.p. nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny inwestora jest w takiej sytuacji chroniony przez treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 900/18, LEX nr 2632097). Należy też zwrócić uwagę, że w takiej sytuacji, faktyczny konflikt uchwalonego planu i wydanej decyzji może w ogóle nie nastąpić. Możliwym jest, że inwestor odstąpi od swojego zamierzenia lub Gmina wycofa się z planowanych inwestycji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku gdy plan wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości, co nie jest oczywiście wykluczone, a odnieść to można również do ostatecznych ustaleń pozwoleń na budowę wydanych przed uchwaleniem planu, to jednak w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie wówczas, jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę. W uchwale planistycznej zamieszczenie takiego uzasadnienia jest więc niezbędne, gdyż w innym przypadku nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt: II OSK 922/13, LEX nr 1526687). Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie sposób doszukiwać się podstaw nieważności podjętej uchwały w samym tylko stwierdzeniu, że plan miejscowy jest niezgodny z posiadanym pozwoleniem na budowę. Ewentualne przyczyny stwierdzenia nieważności planu winny wynikać z innych źródeł. Dalsza argumentacja skarżącej, odnosząca się do zakresu ingerencji w jej prawo własności, jest jednak słuszna. Skarżąca wskazała, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykazała rzeczowego uzasadnienia ingerencji w prawo własności skarżącej oraz nie dokonała wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego dróg na terenie objętym uchwalonym planem. Zdaniem skarżącej uchwała w zaskarżanej części wprowadza ograniczenie prawa skarżącej do swobodnego dysponowania swoją nieruchomością i realizacji na niej zamierzenia inwestycyjnego. Nie zostały jednocześnie spełnione przesłanki konstytucyjne uprawniające Gminę do wprowadzenia powyższych ograniczeń w zaskarżonej uchwale. Oznacza to zatem nadmierną i pozbawioną podstawy prawnej ingerencję przez Gminę w prawo własności. Przewidziana w zaskarżonym planie droga wewnętrzna [...] nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym. Przedmiotowa droga ma prowadzić przez nieruchomość skarżącej jedynie do znajdującej się za nią działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada ponadto dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] Ustalanie zatem przebiegu drogi wewnętrznej do działki, która posiada dostęp do drogi publicznej jest niezasadne i dokonywane jest z korzyścią dla jednego właściciela sąsiedniej działki kosztem ograniczenia prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu kwestie, na które zwróciła uwagę skarżąca uzasadniają zarzut naruszenia przez Gminę art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak należytego uwzględnienia w planie prawa własności przysługującej skarżącej oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącej. W sprawie niespornym jest bowiem, że działka o nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Wynika to także z zawartej w aktach sprawy mapy. Wobec powyższego, doprowadzenie do tej działki drogi wewnętrznej, biegnącej przez działkę skarżącej uznać należy za całkowicie nieuzasadnione. Brak jest jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla ingerencji w prawo własności skarżącej. Uchybienia te, w ocenie Sądu, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powodują nieważność uchwały w zaskarżonej części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zauważyć też należy, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w zakresie dotyczącym wprost działki skarżącej mogłoby wprowadzić nieład i niepewność co do treści planu. Z tego względu uzasadnione jest wyeliminowanie z obrotu prawnego także przepisów zaskarżonego planu obejmujących lokalizację drogi [...] na działce [...]. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: § 3 pkt 2 lit. b, § 10 pkt 1 lit. a, § 10 pkt 4, § 10 pkt 5 , § 14 ust. 1 pkt 2 w zakresie w jakim dotyczą działek [...] i [...] oraz rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej lokalizacji drogi wewnętrznej [...] na działkach [...] i [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.