II SA/Po 592/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu R. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2011 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 61a w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówiło B. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego – legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...] w R. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w ramach postępowania zwykłego B. K. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2011 r. W odwołaniu tym B. K. wskazywał na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie pełnomocnika oraz kierowanie korespondencji na niewłaściwy adres skarżącego. Podnosił także, że w konsekwencji opisanych nieprawidłowości o wezwaniu do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dowiedział się w późniejszym terminie. Ponadto w odwołaniu tym podniesiono zarzut przewlekłości postępowania i nieprawidłowego działania Burmistrza Gminy K., który przez długi czas nie kwestionował dokumentacji załączonej do wniosku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. B. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi odwoławczemu oparcie wydanego rozstrzygnięcia na nieprawdziwych ustaleniach. W uzasadnieniu powyższej skargi powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1027/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. K. na decyzję SKO P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Następnie pismem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. skargę T. K., działającego w imieniu B. K., z dnia [...] września 2013 r. na czynności Burmistrza Gminy K. w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz wstrzymania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W odpowiedzi na wezwanie organu administracji publicznej w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. T. K., pełnomocnik B. K., wyjaśnił, że skarga z dnia [...] września 2013 r. stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2011 r. i powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W piśmie tym podniesiono, że Burmistrz Gminy K. naruszył art. 10 § 1 , art. 12 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. oraz nieprawidłowo umieścił na wezwaniu adres zarówno strony postępowania, jak i jej pełnomocnika. Poza tym, zdaniem wnioskodawcy, podpis umieszczony na potwierdzeniu odbioru wspomnianego wezwania został sfałszowany. Okoliczność ta przesądza zatem, że wezwanie było wadliwie zaadresowane przez pracownika Urzędu Gminy w K. Uwzględniając przedstawione fakty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przytoczyło art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. wraz z zasadniczymi motywami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Na tej podstawie organ administracji publicznej uznał, że utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej w wyroku oddalającym skargę na to rozstrzygnięcie wyłącza następnie możliwość uruchomienia jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych w zakresie, w jakim przyczyny ewentualnej wadliwości zostały objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Mając zatem na uwadze fakt, że w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odniósł się już do zarzutów podnoszonych w niniejszym postępowaniu wobec decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., wniosek o wszczęcie postępowanie o stwierdzenie nieważności tego aktu administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji należało więc odmówić wszczęcia wymienionego postępowania nadzwyczajnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. B. K., działając przez swojego pełnomocnika T. K., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy Kórnik zostało oparte na licznych nieprawdziwych ustaleniach, a wezwanie do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostało wadliwie zaadresowane i doręczone. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2014 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożył pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. T. K., działając w imieniu własnym. W skardze powtórzono argumentację zawartą uprzednio we wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy najpierw wskazać, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Burmistrz Gminy K. odmówił B. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego – legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...], położonej w R. W wyniku odwołania wniesionego przez B. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr SKO-GP-4000/311/1[...]1, utrzymało w mocy wymienioną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1027/11. Następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. B. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. We wszystkich wymienionych postępowaniach B. K. reprezentowany był przez działającego w jego imieniu T. K. Na skutek wniosku z dnia [...] maja 2014 r. zapadły rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odmawiające B. K. wszczęcia postępowania nieważnościowego, będące obecnie przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. w imieniu własnym. Kluczowe znaczenie z perspektywy rozważanej sprawy miał art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Jak wynika z tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, a także organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie definiuje przy tym wyrażenia "interes prawny". Niemniej zgodnie przyjmuje się, że interes prawny polega na istnieniu powiązania między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Powyższy związek ma charakter indywidualny (a nie zbiorowy), rzeczywisty (a nie tylko hipotetyczny lub potencjalny) i konkretny. Dopiero spełnienie wszystkich tych wymogów pozwala przyjąć, że dany podmiot legitymuje się interesem prawnym, a w konsekwencji może także domagać się kontroli sądowej określonego aktu administracyjnego. Uwzględniając zatem powyższe uwagi, istotne było przede wszystkim zbadanie, czy skarżący T. K. dysponuje interesem prawnym do wniesienia skargi, a w konsekwencji ustalenie normy prawnej, z której wspomniany interes miał wynikać. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że T. K. uczynił przedmiotem swojej skargi z dnia [...] czerwca 2015 r. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2011 r. Należy przy tym podkreślić, że postanowienie to zostało wydane w związku z wnioskiem B. K. z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęcie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. W ramach tego postępowania T. K. działał wyłącznie jako pełnomocnik swojego brata B. K., co zostało przez niego wyraźnie wskazane w piśmie z dnia [...] września 2014 r. Podstawę prawną wymienionego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2014 r. stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania (1) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub (2) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. interes prawny w kwestionowaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie, przysługuje jedynie wnioskodawcy, tj. osobie, która żądała uruchomienia określonej procedury administracyjnej. Omawiane postanowienie nie oddziałuje bowiem w żadnym zakresie na prawa i obowiązki pozostałych osób. Niewdrożenie postępowania administracyjnego przekłada się bowiem także na brak konkretyzacji praw i obowiązków wnioskodawcy, które z kolei mogłyby kształtować, przynajmniej w pewnym zakresie, sytuację prawną podmiotów innych niż osoba domagająca się wszczęcia postępowania. Tym samym ewentualny interes podmiotów niebędących wnioskodawcą w kwestionowaniu postanowienia wydanego na mocy art. 61a § 1 k.p.a. ma wyłącznie charakter faktyczny, a nie prawny. Dodatkowo należy zauważyć, że decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2011 r. była skierowana tylko do B. K., który był wnioskodawcą i ówczesnym właścicielem działki nr [...]. B. K. przeniósł na T. K. udział we współwłasności tej nieruchomości dopiero na mocy umowy z dnia [...] marca 2013 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, rep. [...]. Co więcej, z istoty odmownej decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., wynika, że dotyczy ona wyłącznie interesu prawnego wnioskodawcy. Sytuacja prawna pozostałych podmiotów nie ulega natomiast w takim przypadku żadnej, choćby potencjalnej, zmianie. Tym samym rozważana odmowa ustalenia warunków zabudowy także nie skutkowała powstaniem na rzecz skarżącego T. K. – po nabyciu przez niego udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości – jakiegokolwiek interesu o charakterze indywidualnym, konkretnym i osobistym. Konsekwentnie należy zatem stwierdzić, że T. K. nie dysponował w rozpatrywanej sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Opisane wcześniej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2014 r. mogło być bowiem kwestionowane jedynie przez osobę, której wniosek o wszczęcie postępowania nie został uwzględniony, tj. przez B. K. Mając zatem na uwadze brak interesu prawnego skarżącego, skarga z dnia [...] czerwca 2015 r. podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Na marginesie Sąd pragnie dodatkowo zaznaczyć, że nawet w razie uznania, że T. K. dysponował interesem prawnym do podważenia zaskarżonych przez niego aktów administracyjnych, co byłoby w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nietrafne, skarga z dnia [...] czerwca 2015 r. i tak nie zasługiwałaby na uwzględnienie. Mając bowiem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wydanie powołanego wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r., należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a § 1 p.p.s.a., dotyczącego interpretacji podatkowych. Konsekwentnie zatem sąd administracyjny kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie co do zasady w pełnym zakresie, nie ograniczając się przy tym wyłącznie do zarzutów sformułowanych w skardze. W szczególności sąd administracyjny bierze pod uwagę także ewentualne kwalifikowane wady decyzji, wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu zakończonym wydaniem wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sąd administracyjny badał także to, czy zaskarżone akty nie są obarczone istotnymi wadami, uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. Następnie należy zauważyć, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Pojęcie "orzeczenia" użyte w powołanym przepisie odnosi się nie tylko do sentencji wyroku, lecz także do jego uzasadnienia. Tym samym zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, jak i Sąd rozpatrujący niniejszą skargę pozostaje związanym w opisanym zakresie stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. Co więcej, wyrok ten jest prawomocny, a zatem w świetle art. 170 p.p.s.a. wiąże on nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby. Jednocześnie, jak wynika z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Mając zatem na uwadze dotychczasowe wywody, należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek o uruchomienie tego trybu nadzwyczajnego opiera się na zarzutach, które stanowiły już przedmiot analizy sądu we wspomnianym wyroku. Niedopuszczalna jest bowiem ponowna weryfikacja decyzji, dokonywana co więcej w trybie administracyjnym, jeżeli prawidłowość tego rozstrzygnięcia została wcześniej prawomocnie stwierdzona przez sąd administracyjny. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie to jest wprawdzie częściowo nieaktualne ze względu na uchylenie art. 157 § 3 k.p.a. i w rezultacie zmianę formy procesowej, w jakiej następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Niemniej w pozostałym zakresie powołana uchwała zasługuje na aprobatę, a zawarta w niej argumentacja jest podzielana w pełni przez Sąd orzekający w niniejszym składzie. Zaprezentowana wyżej argumentacja spotkała się także z akceptacją w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2135/14, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2412/14, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1769/14, tamże). Zbliżone ujęcie zaprezentowano także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1586/09 (tamże). Należy podkreślić, że zarzuty będące podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., sformułowane we wniosku B. K., dotyczyły wadliwego doręczenia wezwania do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz sfałszowania podpisu odbiorcy na potwierdzeniu doręczenia korespondencji. Obie te kwestie były podniesione przez B. K. w skardze do sądu administracyjnego w sprawie II SA/Po 1027/11 i podlegały już ocenie sądu, co znalazło swój wyraz w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. Zatem w świetle dotychczasowych uwag zachodziła niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Konsekwentnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. trafnie odmówiło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia rozważanego postępowania nadzwyczajnego. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).