I OSK 1769/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1938/13 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lipca 2004 r. Starosta [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 43, poz. 543 ze zm. - "u.g.n.") orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz T. W. własności nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej jako działki nr: [...] wywłaszczonej pod lotnisko, zaś w pkt 2 zobowiązał właściciela do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 11 904,56 zł, a na rzecz Miasta [...] kwoty 384 914,04 zł - stanowiących kwotę zwaloryzowanego odszkodowania powiększoną stosownie do art. 140 ust. 3 u.g.n. o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości ustalonej na dzień zwrotu. T. W. i Burmistrz Miasta [...] wnieśli odwołania od powyższej decyzji, po których rozpoznaniu Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2004 r. uchylił decyzję Starosty [...] w części objętej pkt 2 i orzekł o zobowiązaniu T. W. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 2 497,00 zł, a na rzecz Miasta [...] kwoty 208 939,50 zł (pkt 1), w pozostałym zakresie utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy (pkt 2). Wniesiona na powyższą decyzję przez T. W. skarga została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 704/04, oddalona. Uzasadnienie do wyroku nie zostało sporządzone z uwagi na niezłożenie przez stronę wniosku w ustawowym terminie. Pismem z 15 lutego 2013 r. K. W. i M. W. –następcy prawni T. W., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. w części objętej pkt 1 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2004 r. w części objętej pkt 2, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty odszkodowania, a to w związku z powiększeniem jej o wartość nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości niezwiązanych z celem wywłaszczenia. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku decyzji, uznając, że w sprawie zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego i merytorycznego rozpoznania wniosku, z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w którym sąd ocenił obie wskazane decyzje. K. W. i M. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że w sprawie nie zaszły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, a tym samym wniosek z 15 lutego 2013 r. winien być rozpoznany merytorycznie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy. Organ odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, wyjaśniając, że przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a. decyzji rozpoznawanej przez sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłoby w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 stycznia 2005 r. oddalił skargę T. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2004 r. Z treści skargi wówczas wniesionej wynika, że skarżąca kwestionowała przed sądem wysokość ustalonych rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomiędzy nią a Skarbem Państwa oraz Gminą [...]. Również w obecnie wniesionym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji inicjatorzy postępowania te rozliczenia kwestionują. Organ stwierdził, że nie zaistniały nowe okoliczności nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić obecnie przesłankę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i odszkodowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił ocenę organu co do niedopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na to, że decyzja ta była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesionej na nią skargi. W zaskarżonym wyroku wskazano, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oddalającego skargę T. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2004 r. była kwestia poprawności dokonania przez organ rozliczenia kwoty podlegającego zwrotowi odszkodowania i zasad jego powiększenia na gruncie art. 140 ust. 1 i 3 u.g.n. Wskazuje na to treść odwołań wniesionych przez T. W. oraz Burmistrza, a także wniesiona na decyzję Wojewody skarga, która nie zawierała wprost odniesienia do powyższych przepisów, ale zawierała sformułowania, które wskazywały na kwestionowanie zarówno zasady, jak też samej wysokości ustalonego odszkodowania. Decyzja ta korygowała in minus ustaloną decyzją Starosty [...] kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa i gminy, a w jej uzasadnieniu wprost odwołano się do treści art. 140 ust. 1 i 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 r., dlatego nie budzi wątpliwości, że Sąd wypowiedział się w tej materii. Z uwagi na zaistnienie przeszkody przedmiotowej w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej nie było możliwe skuteczne uruchomienie postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 170 i 171 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] września 2004 r. i pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2004 r. orzekających o rozliczeniach odszkodowawczych z tytułu zwrotu nieruchomości w związku z uznaniem, że w stosunku do tych decyzji zapadł wiążący wyrok oddalający skargę, który dotyczył kwestii tożsamej z tą objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a zatem prowadzenie przez organ postępowania stanowiłoby ingerencję w przedmiotowy wyrok i jako takie byłoby niedopuszczalne, podczas gdy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających tożsamość pomiędzy wnioskiem o stwierdzenie nieważności a rozstrzygnięciem sądu. Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie wypowiadał się w kwestii prawidłowości uwzględnienia przy obliczeniu należnego odszkodowania nakładów poczynionych na wywłaszczonej nieruchomości, które to nakłady nie były związane z celem wywłaszczenia. Brak jest dowodu, np. uzasadnienia wyroku lub protokołu rozprawy, z których wynikałoby, że Sąd poddał ocenie wskazaną kwestię. Nie wskazuje na to również treść skargi T. W., z której wynika, że kwestionowała ona ustalenia organów w zakresie kwoty odszkodowania, do którego zwrotu została zobowiązana (nie godziła się z kwotą szacunku), a także negowała ona obowiązek zwrotu odszkodowania ze względu na to, że przy wywłaszczeniu osoba uprawniona do rekompensaty tej w ogóle nie pobrała. Przedmiotem skargi nie był zaś podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut rażącego naruszenia art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n., polegającego na uwzględnieniu przy obliczaniu należnego odszkodowania nakładów, które poczyniono na nieruchomości, które nie były związane z celem wywłaszczenia. Nie można też pominąć, że Sąd mógł nie dostrzec uchybienia organu przy ustalaniu odszkodowania, zwłaszcza gdy w sprawie zastosowanie znajduje przepis budzący wątpliwości interpretacyjne i dostrzeżenie jego naruszenia wymaga szczegółowej znajomości literatury przedmiotu i dorobku judykatury. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o tożsamości przedmiotowej pomiędzy kwestią objętą rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku a wskazaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ trafnie powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygnatura akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Według tej uchwały, w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia cytowanej uchwały wynika, że jeżeli sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę na decyzję administracyjną, to dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko w takim zakresie, jaki nie był rozważany przez Sąd administracyjny. Mając to na uwadze wskazać należy, że decyzje Starosty [...] z [...] lipca 2004 r. i Wojewody [...] z [...] września 2004 r. dotyczyły orzeczenia zwrotu na rzecz T. W. wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązującej właściciela do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa i miasta [...] odszkodowania. Decyzje te jako podstawę ustalenia odszkodowania i jego wysokości wskazywały art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu na dzień wydania decyzji z 21 września 2004 r. Organy szczegółowo wyjaśniły, powołując powyższe przepisy, że kwota odszkodowania musi odzwierciedlać stan faktyczny nieruchomości w momencie orzekania o jej zwrocie. Oznacza to, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, również kwota podlegające zwrotowi ulega zmianie. W razie zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości właściciel zobowiązany jest zwrócić odszkodowanie odpowiednio zwiększone lub zmniejszone. Przy ustalaniu tej różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz jej stan z dnia zwrotu, a ustalenie stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślono też, że odszkodowanie podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim. Wojewoda [...] w decyzji z [...] września 2004 r. w wyniku rozpoznania odwołań od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2004 r. dokonał korekty wysokości odszkodowania na rzecz miasta [...] do poziomu określonego zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. W treści decyzji odniósł się również do podniesionych przez Burmistrza Miasta nakładów poczynionych na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...], wskazując, że sprawa rozliczeń nakładów w wyniku wygaśnięcia trwałego zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy, kwestia ta stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. W skardze do WSA w Białymstoku na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2004 r. skarżąca zaprzeczyła temu, aby otrzymała odszkodowanie pieniężne, a domagając się zwrotu nieruchomości albo odszkodowania, miała na względzie fakt, że na wywłaszczonym terenie znajdują się ogródki działkowe, których likwidacja ze względów społecznych byłaby niecelowa. W skardze domagała się zwrotu nieruchomości w stanie w jakim była wywłaszczona albo godziwego odszkodowania w przypadku odmowy zwrotu oraz przyznania odszkodowania za utracone dochody za 50 lat. Według treści skargi nie ulega wątpliwości, że skarżąca zakwestionowała ustalenie organów co do kwoty odszkodowania oraz sam obowiązek zwrotu odszkodowania, argumentując, że go nie pobrała. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez nieprawidłowe obliczenie odszkodowania wskutek uwzględnienia nakładów poczynionych na nieruchomości, które nie były związane z celem wywłaszczenia. Nieruchomość została wywłaszczona pod lotnisko, natomiast urządzono na niej Pracowniczy Ogród Działkowy [...]. Analiza wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje, że obejmował on to, co zostało ocenione przez WSA w Białymstoku w wyroku z 11 stycznia 2005 r. Zagadnieniem była kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie uwzględnienie przy obliczaniu wysokości odszkodowania faktu zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu w wyniku zagospodarowania terenu pod Pracowniczy Ogród Działkowy [...]. Tego zagadnienia dotyczyła zarówno skarga do Sądu administracyjnego, jak i później wniosek o stwierdzenie nieważności. Wprawdzie wprost skarżąca w skardze nie kwestionowała zwiększenia wartości nieruchomości z powyższych powodów, a jedynie ogólnie fakt ustalenia odszkodowania i jego wysokości, ale w decyzji wyraźnie wskazano przepisy, w oparciu o które wysokość tego odszkodowania ustalono, powołując się na dołączony do akt operat szacunkowy szczegółowo określający wartość nieruchomości przy uwzględnieniu kryteriów jej obliczania przyjętych w powołanych przepisach. Biorąc przy tym pod uwagę treść art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, trafne jest stanowisko Sądu I instancji uznające za prawidłowy wniosek organu, że zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody [...] z [...] września 2004 r. i sprawy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organ słusznie uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do uznania, że WSA w Białymstoku nie analizował zaskarżonej decyzji pod kątem argumentów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. W rozpoznawanej sprawie, mimo że wyrok WSA w Białymstoku z 11 stycznia 2005 r. nie został uzasadniony, było możliwe ustalenie zakresu rozpoznania sprawy przez ten Sąd i porównanie go z zakresem żądania z późniejszego podania o stwierdzenie nieważności decyzji. Porównanie to doprowadziło do jednoznacznego wniosku, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji było próbą ponownej oceny decyzji, co do której prawomocnie oddalono skargę. Taka ponowna ocena decyzji, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, naruszałaby przepisy dotyczące prawomocności wyroku sądu, czyli art. 170 i art. 171 P.p.s.a. Zaznaczyć należy, że w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jako podstawę stwierdzenia nieważności powołano art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś cała argumentacja sprowadzała się do kwestionowania decyzji w zakresie sposobu ustalenia odszkodowania. Faktem jest, że we wniosku powołano argumentację, która w skardze nie była wprost wyrażona, ale w rzeczywistości sprowadzała się do tego samego, a mianowicie ustalenia wysokości odszkodowania. Nie powstała więc możliwość ponownej oceny zgodności z prawem decyzji, co do której Sąd administracyjny skargę prawomocnie oddalił. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 170 w zw. z art. 171 P.p.s.a. nie są zasadne. W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie narusza art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego było niedopuszczalne. Skoro zaś zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a., a miał podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., a więc przepisy ten nie zostały naruszone. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 5