II SA/Po 593/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. G. i J. G. na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie przekazania wniosku; postanawia odrzucić skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak W dniu 12 lipca 2010 r. R. G. i J. G. skierowali bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na działania Prezydenta Miasta K. oraz skargę na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zarzucając niepodejmowanie działań w związku z kierowanym do niego żądaniem zbadania zasadności odmowy rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. ich wniosku w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii umorzenia należności czynszowych, rozwiązania umowy najmu i nakazu opuszczenia lokalu oraz postępowania w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Sąd zarejestrował skargę jako dwie sprawy. Skargę na działania Prezydenta Miasta K. pod sygnaturą II SA/Po 574/10 oraz skargę na Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygnaturą II SA/Po 593/10, będącą przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi R. i J. G. wskazali, iż Prezydent Miasta K. nie rozpoznał ich sprawy kompleksowo i po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania, a kolejne otrzymywane przez nich pisma stanowiące odpowiedzi na wnioski o umorzenie zaległości czynszowych i odstąpienie od rozwiązania z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego i nakazu opuszczenia przez nich tegoż lokalu nic do sprawy nie wnoszą. Zarzucili, iż organy samorządowe rozpatrują ich sprawę nieformalnie, nie wydając decyzji, do czego są zobowiązane. Nadto skarżący podnieśli zarzuty o charakterze generalnym, wskazując, iż Prezydent Miasta K. poprzez nieodpowiednie zorganizowanie obsługi komunalnych zasobów mieszkaniowych, zamienił zasoby komunalne w zasoby komercyjne oraz doprowadził szereg rodzin do zaległości czynszowych, w następstwie czego stan zadłużenia rodzin w K. z tego tytułu to kwota około (...) milionów złotych. Do skargi załączyli kserokopie korespondencji wymienionej w przedmiotowej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zobowiązanie organów samorządowych, w tym Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do wypełniania swoich ustawowych obowiązków wobec mieszkańców, którzy wymagają takiej pomocy i traktowania ich podmiotowo, a nie przedmiotowo oraz o wstrzymanie postępowania w sprawie dobrowolnej zamiany mieszkania lub dobrowolnej przeprowadzki do wskazanego lokalu socjalnego. Skarga powyższa, zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, została przez Sąd przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W dniu (...) sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało powyższą skargę sądowi, wraz z odpowiedzią, w której wniosło o oddalenie skargi, ze względu na okoliczność, iż prawo umorzenia należności z tytułu zaległości czynszowych ma charakter cywilno-prawny i w konsekwencji w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania co skutkuje koniecznością jego umorzenia. Kolegium podniosło, że w sprawie nie została wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja administracyjna. Zdaniem Kolegium skarga jest także bezzasadna w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącym dodatku mieszkaniowego bowiem decyzja Prezydenta Miasta wydana w tym przedmiocie w dniu (...) maja 2009 r. nie została przez Państwa G. zaskarżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), obejmuje sprawy sądowoadministarcyjne, tj. sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (art.1). W art. 3 tej ustawy wskazane jest z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność organów w przypadkach wyżej określonych, a ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu kwestionowanych w skardze działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podejmowanych w związku z kierowanymi do tego organu pismami dotyczącymi sposobu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta wniosków skarżących o umorzenie zaległości czynszowych oraz niepodejmowania działań zmierzających do kontroli działań Prezydenta Miasta K., nie można zakwalifikować do aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a jednocześnie żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje w tego rodzaju sprawach kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w podstawie prawnej skargi powołano przepis art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Skarżący zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. bezczynność polegającą na nie kontrolowaniu działań Prezydenta Miasta K. w ich sprawie, czego wyrazem jest pismo z dnia (...) stycznia 2010 r., którym Kolegium przekazało do Prezydenta Miasta K. ich wniosek o zbadanie zasadności wydania w sprawie decyzji. Zważyć należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych jakimi są skargi zawarte w dziale VIII k.p.a., a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r. sygn. II OSK 241/09 Lex nr 557044). Okoliczność, iż skarżący odwołali się do regulacji art. 227 k.p.a., a przez to skarga już z tej przyczyny podlegałaby odrzuceniu, nie zwalnia Sądu od obowiązku odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny dopuszczalności skargi zauważyć należy, iż jak wynika z dokumentów dołączonych do skargi, skarżący składali do Prezydenta Miasta K. szereg pism w których wnosili o umorzenie zaległości czynszowych oraz o cofnięcie oświadczenia woli w przedmiocie rozwiązania umowy najmu zajmowanego przez nich od (...) kwietnia 1987 r. na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w K. oraz o cofnięcie nakazu opuszczenia tegoż lokalu i przeniesienia skarżących do wskazanego przez organ samorządu terytorialnego lokalu socjalnego (na przykład pismo z dnia (...) lutego 2009 r.. wniosek o umorzenie odsetek z (...) lutego 2009 r., pismo z (...) czerwca 2009 r., pismo z (...) listopada 2009 r.), na które to pisma udzielane im były odpowiedzi, w których odmawiano uwzględniania ich wniosków (w szczególności pisma z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...), z dnia (...) października 2009 r., nr (...) i z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...)), co stanowiło przesłankę wywiedzenia przez nich skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ten organ (postanowieniem z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 574/10 Sąd skargę na działalność Prezydenta Miasta odrzucił). Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga na działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiedziona została w związku z sposobem rozpatrzenia pism kierowanych przez skarżących do tego organu w związku z korespondencją, którą skarżący otrzymali od Prezydenta Miasta K. I tak, z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pismem z dnia (...) stycznia 2010 r.. znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało do Urzędu Miejskiego Wydziału Spraw Lokalowych, celem załatwienia, pismo skarżących z dnia (...) grudnia 2009 r. w sprawie odmowy wydania przez Prezydenta Miasta decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509) najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nie oznaczony. Zatem z chwila wejścia tej ustawy w życie tj. w dniu 12 listopada 1994 r. stosunek prawny łączący gminę K. i skarżących uległ z mocy prawa przekształceniu w stosunek cywilnoprawny. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104) dochody z najmu mienia należącego do gminy stanowiły dochody publiczne. Tym samym stosował się do nich również art. 43 tej ustawy. Przepis ten upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały zasad i trybu umorzenia należności pieniężnych jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. W wydanej na podstawie art. 43 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych uchwale Rady Miejskiej w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych K. - miasta na prawach powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, oraz określenia organów do tego uprawnionych w § 10 pkt 2 wskazano, iż umarzanie należności oraz udzielanie ulg, o których mowa w § 4 (a które obejmują między innymi odroczenie terminu spłaty należności lub rozłożenie spłaty należności na raty) następuje w odniesieniu do należności ze stosunków cywilno - prawnych, w drodze umowy lub w formie jednostronnego pisemnego oświadczenia woli. Odnośnie umarzania odsetek od zaległości czynszowych w uchwale Rady Miejskiej w sprawie zasad i trybu umorzenia odsetek od należności czynszowych i opłat niezależnych od właściciela użytkownikom lokali mieszkalnych, które wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu Miasta postanowiono natomiast, iż umorzenia odsetek dokonuje Prezydent Miasta K. na wniosek użytkownika (§8), przy czym uchwała ta nie zawiera postanowień co do formy rozpoznania takowego wniosku, wskazując jedynie, w § 9, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszą uchwałą mają zastosowania przepisy Uchwały Rady Miejskiej ze stycznia 2007 r., czyli między innymi przywołany powyżej przepis § 10 pkt 2 tej uchwały. Uwzględniając powyższe rozważania uznać należy, że postępowania zmierzającego do umorzenia wierzytelności gminy K. o statusie miejskim z tytułu zaległości czynszowych skarżących nie można uznać za postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazany wyżej cywilnoprawny charakter wierzytelności, obejmujących zarówno roszczenie o zapłatę jak i o opuszczenie zajmowanego lokalu mieszkalnego, a przysługujących gminie K. o statusie miejskim względem skarżących, przemawia przeciwko uznaniu aktu odmawiającego dokonania umorzenia zaległości i rezygnacji z dochodzenia opuszczenia przez skarżących lokalu nr (...) przy ul. (...) w K. za inny akt z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji, w świetle przytoczonych powyżej rozważań uznać należało, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do kontroli działań podejmowanych w sprawie skarżących, a cywilnoprawny charakter tej sprawy przesądza o uznaniu, iż sprawa ta nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, iż decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia (...) grudnia 2009 r. o zbadanie zasadności odmowy wydania przez Prezydenta Miasta K. Zauważyć w tym miejscu należy, iż wskazana decyzja wydana została już po wniesieniu przedmiotowej skargi, stąd nie podlega kontroli sadu w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów o charakterze generalnym podnoszonych w skardze, a dotyczących kompleksowej oceny prawidłowości działania organów gminy K. o statusie miejskim w sprawach z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej i skutków społecznych i gospodarczych podejmowanych przez Prezydenta Miasta K. w tym zakresie działań i zaniechań zauważyć zaś należy, iż zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, jednocześnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta jeżeli ustawy nie stanowią inaczej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne stanowią bowiem wyodrębnioną część władzy sądowniczej, a nie organy kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną. Co za tym idzie sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości mogą orzekać jedynie w ramach poszczególnych, konkretnych spraw administracyjnych, a nie są uprawnione do postulowanej przez skarżących generalnej kontroli funkcjonowania organów jednostek samorządu terytorialnego i wydawania im wytycznych o powszechnie obowiązującym charakterze. W tych okolicznościach uznać należało, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. skargę odrzucić. Stąd postanowiono, jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak