II SA/Po 593/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015r. Nr ... w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy I. oddala skargę, II. przyznaje adwokat K. J. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę ... zł (...) w tym ... zł (...) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...), znak: (...), Burmistrz Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie altany o klatkę schodową zlokalizowaną w obrębie działki nr (...) przy ul. K. we W. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że wnioskiem z dnia (...) maja 2010 r. (data wpływu do organu – (...) maja 2010 r.) inwestor – C. B., wystąpiła o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) lipca 2005 r. w zakresie przesunięcia pola zabudowy do granicy z działką nr (...) we W. Decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. zmienił decyzję z dnia (...) lipca 2005 r., jednakże decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do wyjaśnienia, czy podtrzymuje złożony w dniu (...) maja 2010 r. wniosek o zmianę decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) marca 2014 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że podtrzymuje swój wniosek o zmianę decyzji z dnia (...) lipca 2005 r., a następnie, pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. doprecyzowała, że wnosi o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wykonaną budową i projektem zmiany pozwolenia na budowę z dnia (...) września 2010 r. Kolejnym pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że wnosi o skorygowanie decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. w zakresie dobudowy altany o klatkę schodową na działce nr (...) i (...), zmniejszając odległość od granicy z działka (...) do 1,5 m. Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił zmiany decyzji z dnia (...) lipca 2005 r., jednakże i ta decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2014 r. Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz ustalił, na podstawie przedłożonego przez K. G. testamentu z dnia (...) października 1997 r. oraz zawiadomienia Sądu Rejonowego w S. o otwarciu i ogłoszeniu testamentu, że w miejsce H. G., będącej jedną ze stron postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) lipca 2005 r., wstąpił K. G. W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. Burmistrz przytoczył następnie treść art. 155 K.p.a., wskazując, że zakres wniosku skarżącej wskazuje, że w istocie wniosła ona o zmianę sentencji decyzji i dodanie kolejnego numeru działki, na której zrealizowana ma być inwestycja. Tego typu zmiana jest jednak niemożliwa, gdyż prowadziłaby do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy w znaczeniu przedmiotowym. Dodatkowo zwrócono uwagę, że zmiana decyzji, na podstawie art. 155 K.p.a. jest możliwa jedynie, gdy zgodzą się na nią wszystkie strony postępowania, a nie tylko inwestor. Ponieważ zgodę na zmianę decyzji udzielił jedynie M. W., zaś sprzeciw od niej wyraził K. G., organ nie mógł uczynić zadość żądaniu wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C. B., wskazując, że organ, pomimo braku uzyskania stosownego postanowienia sądu powszechnego, uznał, że K. G. jest spadkobiercą H. G. Skarżąca odwołała się przy tym do okoliczności, że H. G., przed śmiercią, nie wyraziła sprzeciwu wobec realizacji przedmiotowej inwestycji w formie, jaka ma mieć miejsce po zmianie decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. Skarżąca podkreśliła, że na podstawie decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. uzyskała pozwolenie na budowę altany, która to budowa została zrealizowana na przełomie lat 2008/2009, pod nadzorem osoby uprawnionej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2015 r., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) grudnia 2014 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując dodatkowo, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia (...) sierpnia 2014 r., zgodnie z którym spadek pod H. G. dziedziczy K. G. Następnie organ wyjaśnił, że z uwagi na brak zgody K. G. na zmianę decyzji z dnia (...) lipca 2005 r., Burmistrz prawidłowo odmówił zmiany powyższej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. B., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy, jak również wskazując na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania K. G. w piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2015 r. podniósł, że skarżąca nie respektuje decyzji organów nadzoru budowlanego. Do pisma uczestnik załączył kserokopię decyzji PINB z dnia (...).10.2010 r. nr (...), którą nałożono na skarżącą nakaz rozbiórki części budynku mieszkalnego obejmującego rozbudowę altany wejściowej o klatkę schodową nr dz. ewid. (...) i (...) przy ul. (...) we W. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 grudnia 2015 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej zarzuty dodatkowo podnosząc, ze wykonane przez skarżącą schody służą do unikania konfliktów, które w przeszłości miały miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. 1647) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie altany o klatkę schodową zlokalizowaną w obrębie działki nr (...) przy ul. K. we W. Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Regulacji powyższa przesądza, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Baza NSA). Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, Baza NSA). Mieć bowiem należy na względzie, że w świetle powołanego powyżej przepisu możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej, na co wskazuje bezpośrednio treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie, w ocenie Sądu, skoro przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym nie jest dopuszczalne w takiej sytuacji wydanie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia mogłoby bowiem prowadzić do legalizacji robót budowlanych poza trybem przewidzianym w ustawie Prawo budowlane. W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też wnioskować o jej zmianę, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje analiza akt sprawy okoliczność powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie. Sama skarżąca, w treści odwołania, wskazała bowiem, że na podstawie decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. uzyskała pozwolenie na budowę altany, która to budowa została zrealizowana na przełomie lat 2008/2009, pod nadzorem osoby uprawnionej (takie samo oświadczenie skarżąca złożyła pod wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2014 r., którym doprecyzowała wniosek z dnia (...) maja 2010 r.). W aktach sprawy znajduje się przy tym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...) lipca 2007 r., mocą której zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową (k. 73 akt administracyjnych). Tym samym skarżąca nie mogła skutecznie wystąpić z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, co oznacza, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że niemożliwym stało się wydanie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) lipca 2005 r. Niezależnie od powyższej okoliczności, wskazać należy, że jednym z warunków zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Z treści powyższego unormowania jednoznacznie wynika bowiem, ze zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, ze dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 marca 2007 r., sygn akt II OSK 1465/05, Baza NSA). Oznacza to, że zmiana decyzji z dnia 20 lipca 2005 r. wymagała zgody wszystkich stron postępowania nią zakończonego. Stronami decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. byli m.in. H. G. i K. G. Co prawda H. G. zmarła przed rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w toku prowadzonego postępowania ustalono, że jej następcą prawnym, na mocy dziedziczenia, został K. G. (na co wskazuje postanowienie Sądu z dnia (...) sierpnia 2014 r.). Oznacza to, że zmiana decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. byłaby możliwa jedynie w przypadku wyrażenia na to zgody przez K. G. Oświadczeniem z dnia (...) sierpnia 2014 r. K. G. nie wyraził jednak zgody na zmianę przedmiotowej decyzji z dnia (...) lipca 2005 r. (k. 89 akt administracyjnych), co oznacza, że w sprawie nie został spełniony również warunek zgody stron postępowania, o jakim mowa w art. 155 K.p.a. Podsumowując dotychczasowe rozważania powtórzyć należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) lipca 2005 r., a co za tym idzie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm).