II SA/Po 593/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] [...] 2017 r. nr [...] W dniu 2 stycznia 2017 r. do [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej również: OPS w J.; Ośrodek) wpłynął wniosek W. G. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) o przyznanie pomocy finansowej w kwocie 1 200 zł na niezwłoczny zakup niezbędnych leków. Uzasadniając wniosek, podniósł, że jego sytuacja zdrowotna, losowa i finansowa, która jest bardzo dobrze znana Ośrodkowi, uniemożliwia stronie samodzielne pokrycie tych kosztów i wymaga wsparcia z pomocy społecznej, a dotychczasowe wsparcie na ten cel, w kwocie 50 zł, jest dalece niewystarczające. Decyzją z dnia [...] 2017 r. znak [...] Burmistrz J. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji; organ), z którego upoważnienia działał Kierownik Działu [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J., przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 100 zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu leków. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm. – dalej: u.p.s.), organ I instancji stwierdził, że strona pozostaje w bezrobociu i ubóstwie, spełniając ustawowe kryterium dochodowe z uwagi na brak dochodu. Motywując wysokość przyznanego zasiłku, wyjaśnił, że wyznacznikami udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy oraz cel, na który pomoc ma być przyznana, a z drugiej strony możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę sytuację materialno-bytową wnioskodawcy, tj. bezrobocie, udzielono mu pomocy celowej w wysokości, na jaką pozwalają obecne możliwości OPS w J.. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2017 r. wnioskodawca podniósł, że decyzja ta nie pozwala na zaspokojenie jego uzasadnionych potrzeb egzystencjalnych mieszczących się w minimum socjalnym obywatela polskiego – w zakresie uzyskania niezębnych środków na leczenie. W wyniku rozpoznania sprawy w drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. – dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza J.. W uzasadnieniu, powołując się na zebrany [także w wyniku uzyskania dodatkowych informacji z OPS w J.] w sprawie materiał dowodowy – w tym na fakt posiadania przez stronę własności lokalu mieszkalnego o pow. 74,5 m˛, niepobieranie dodatku mieszkaniowego i objęcie strony różnymi formami pomocy: z programu w zakresie dożywiania, zasiłkami okresowymi i celowymi – organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a jej wynik zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło przy tym, że stanowisko organu nie budzi żadnych zastrzeżeń, albowiem organ ten dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a skarżący korzystał już wcześniej z różnych form wsparcia finansowego z pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w styczniu 2017 r. Burmistrz przyznał także odwołującemu odrębnymi decyzjami pomoc finansową na różne cele. W skardze na opisaną wyżej decyzję Kolegium W. G. zarzucił tej decyzji, że jest ona sprzeczna z prawem i niekorzystna dla niego, a także sankcjonuje celowe i szkodliwe wobec jego osoby działanie ośrodka pomocy społecznej, a także nieprawidłowe rozdysponowanie środków przez OPS w J., którego budżet wydatkowany jest głównie na koszty utrzymania Ośrodka i zatrudnienia jego pracowników, wskutek czego osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej nie mogą liczyć na uzyskanie odpowiedniej pomocy w ramach opieki społecznej. Przy tak sformułowanych zarzutach, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stanowisko to skarżący podtrzymał na rozprawie przed tutejszym Sądem, dodając, że ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania – w sposób mający wpływ (naruszenie prawa materialnego) lub mogący mieć istotny wpływ (naruszenie przepisów proceduralnych) na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie oś sporu koncentruje się wokół przyznania skarżącemu przez Burmistrza J., z którego upoważnienia decyzję wydał Kierownik Działu [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w J., zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu leków w kwocie 100 zł, zamiast zgłoszonej we wniosku kwoty 1 200 zł, będącej – zdaniem skarżącego – kwotą niezbędną i konieczną dla zaspokojenia jego potrzeb zdrowotnych. Rozważania prawne, bazujące na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, a dotyczące prawidłowości przedmiotowych decyzji, należy rozpocząć od wyjaśnienia, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z przywołanych przez organy przepisów, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Co istotne, rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Co do zasady wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Niemniej jednak konieczne są w tym miejscu dwa podstawowe zastrzeżenia. Po pierwsze, działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – słuszny interes obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 182/12 oraz z dnia 21 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1632/12 i II GSK 335/13 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego (publicznego, społecznego) nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli lub też odmowę uwzględnienia słusznego interesu obywatela (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181 oraz wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2698/14, dostępny jw.). Wobec powyższego, z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny twierdzeń podnoszonych przez stronę, zaś w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym bowiem wypadku organ naraża się na skuteczne przypisanie mu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny jw.). Wobec tego, w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy. Po drugie, niezbędne potrzeby zdrowotne osoby występującej o udzielenie wsparcia finansowego z pomocy społecznej, tak jak i inne potrzeby dotyczące podstawowego zabezpieczenia fizycznej egzystencji człowieka (niezbędny pokarm, przyodziewek, schronienie przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi czy utrzymanie elementarnego stanu higieniczno-sanitarnego), mają na tle innych niezbędnych potrzeb bytowych wyjątkową rangę. Tym bardziej, że często zaspokojenie takich potrzeb – w przeciwieństwie do innych, np. remontowych – ma charakter pilny, niecierpiący zwłoki. Stąd też zasadniczo w sytuacji konfliktu wartości słuszny interes skarżącego ma pierwszeństwo względem interesu społecznego związanego koniecznością zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb bytowych możliwie najszerszego kręgu potrzebujących, przy ograniczoności środków przeznaczonych na pomoc społeczną. W razie ustalenia przez organ, że potrzeba skarżącego dotyczy podstawowych wymogów jego fizycznej egzystencji, a zarazem jest możliwa do zaspokojenia bez jednoczesnego narażenia innych potrzebujących na pozbawienie ich elementarnej pomocy dotyczącej fizycznej egzystencji, powinien dążyć do jej zaspokojenia w możliwie pełnej wysokości, lecz zarazem adekwatnej do rzeczywistej sytuacji strony – z jednoczesnym uwzględnieniem wszystkich zasad pomocy społecznej, nie wyłączając zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, że ze względu na rodzaj zgłoszonej przez wnioskodawcę potrzeby organy obowiązane były w niniejszej sprawie wyjątkowo starannie ustalić i ocenić stan faktyczny, nie poprzestając wyłącznie na oświadczeniach samego skarżącego co do zgłaszanych potrzeb zdrowotnych i rozmiaru oczekiwanej pomocy. Dopiero wtedy mogły w sposób prawidłowy podjąć i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym. W rozpoznanej sprawie poza sporem pozostaje, że W. G., domagający się przyznania zasiłku celowego na zakup leków, spełniał kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tego świadczenia. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, wskazanych przez Kolegium w przedstawionym w uzasadnieniu decyzji stanie faktycznym sprawy, wynika, że skarżący nie posiada żadnego dochodu i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. od dnia 30 marca 2016 r., bez prawa do zasiłku; skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, będąc właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni 74,5 m˛, zadłużonego według oświadczenia strony. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Sporną kwestią jest natomiast kwota przyznanego skarżącemu świadczenia w wysokości 100 zł, która jest niższa od oczekiwanej pomocy w wysokości 1 200 zł i podnoszonej we wniosku nieadekwatności dotąd otrzymywanej pomocy (w wysokości 50 zł). Pomimo trafnego przywołania stanu prawnego i zasad udzielania wsparcia z pomocy społecznej organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły należycie sytuacji zdrowotnej, życiowej i finansowej skarżącego w odniesie do zgłoszonej potrzeby dotyczącej zakupu niezbędnych leków. W konsekwencji oceniły sytuację materialno-bytową skarżącego bez uprzedniego zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i poddania go odpowiedniej ocenie. Tym samym organy nie w pełni uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz wysunięte przez organy argumenty, jakkolwiek są racjonalne i zasadniczo zbieżne z treścią materiału dowodowego, to pomijają chociażby zagadnienia dotyczące wyjaśnienia rzeczywistego rozmiaru niezbędnych potrzeb zdrowotnych skarżącego w zakresie wykupu lekarstw. W szczególności warto pokreślić, że pomimo prowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w tym zakresie – wezwania skarżącego do uzupełnienia dokumentacji poprzez przejawienie aptecznego kosztorysu na zakup leków (wezwanie z dnia 3 stycznia 2017 r.) i przedstawienia przez stronę wyjaśnienia w tym zakresie, uzasadniającego brak kosztorysu, a zarazem odwołującego się do fotokopii zestawienia kilku recept wystawionych przez lekarzy (odpowiedź z dnia 16 stycznia 2017 r.) – organy następnie nie poczyniły w tym względzie żadnych ustaleń, a w każdym razie nie uzewnętrzniły ich w uzasadnieniach wydanych decyzji. Brak jest po prostu jakiegokolwiek odniesienia się do faktycznego stanu zdrowia skarżącego i jego rzeczywistych, a zarazem niezbędnych potrzeb zdrowotnych. Organy w żaden sposób nie omówiły tego aspektu sprawy i nie wypowiedziały się, czy twierdzenia skarżącego uznają za wiarygodne, a oszacowanie kosztów niezbędnych leków za rzetelne. Posiłkując się zasadami pomocy społecznej – w tym wskazówką zawartą w art. 100 ust. 1 u.p.s. nakazującą organom kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, a takim jest niewątpliwe zdrowie wnioskodawcy – organy nie mogły poprzestać na dorozumianym przyjęciu, że skarżący po prostu nie wywiązał się z obowiązku dowiedzenia swoich racji, a zatem nie dochował wymogu współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Szczególny charakter zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, jak i jego sytuacja osobista i zdrowotna (w tym stan niepełnosprawności) stoją takiemu przyjęciu na przeszkodzie. Oczywiście, w przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu leków, samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie zasiłku celowego na zakup leków nie może być równoznaczne z przyznaniem zasiłku celowego na zakup jakichkolwiek leków, lecz jedynie tych, które z punktu widzenia medycznego są niezbędne i konieczne w procesie leczenia. Zasiłek celowy przyznaje się na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, bowiem zagrożone są podstawowe warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Co do zasady też przyznanie świadczenia na ten cel jest uzasadnione w sytuacji, kiedy wnioskodawca odpowiednio udokumentuje, że stosowanie leków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. Wymóg stosowania określonych leków powinien być zatem potwierdzony stosownym zaświadczeniem lekarskim, receptą bądź kartą informacyjną leczenia szpitalnego lub innym równoważnym dowodowo dokumentem, gdyż dopiero na podstawie takich dokumentów organ może ocenić potrzeby osoby występującej o pomoc w pokryciu kosztów leczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK [...], dostępny jw.). Nawet jednak jeżeli cel, na jaki ma być przyznana pomoc, powinien być szczegółowo udokumentowany, to przyczyny braku wywiązania się z takiego wymogu powinny być brane pod uwagę. Rozstrzygnięcie wszystkich wyżej zasygnalizowanych kwestii wymaga poczynienia przez organ odpowiednich, wyczerpujących ustaleń faktycznych co do rzeczywistej sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy i rozmiaru niezbędnych potrzeb finansowych związanych z koniecznością wykupu lekarstw. Sąd administracyjny organów w tym zakresie zastępować nie może. Organy słusznie wzięły pod uwagę fakt objęcia skarżącego stałą pomocą ze strony ośrodka pomocy społecznej. Trzeba tu zaakcentować, wbrew nieadekwatnym i krytycznym uwagom skarżącego, że OPS w J. stara się wspomagać skarżącego w różnych jego potrzebach i nie ma potrzeby przybliżać tych okoliczności. Niemniej jednakże należy mieć na uwadze szczególne znaczenie niezębnych potrzeb zdrowotnych i pierwszeństwo ich zaspokojenia (hierarchię w tzw. piramidzie potrzeb) wśród katalogu elementarnych potrzeb bytowych związanych z fizyczną egzystencją. Wobec tego nie można uzasadniać odmowy udzielania pomocy (wsparcia finansowego) w tym zakresie, czy też udzielania jej w nieznacznym tylko rozmiarze w stosunku do zgłoszonych potrzeb, wyłącznie poprzez proste odwołanie się do charakteru i rozmiaru już udzielonej stronie pomocy. Podobnie też, nie można poprzestać wyłącznie na stwierdzeniu, że organ, udzielając pomocy, musi brać pod uwagę możliwości finansowe placówki (musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń) i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. Tego rodzaju niewątpliwe ważny interes społeczny nie może mieć bezwzględnego pierwszeństwa wobec uzasadnionego interesu skarżącego związanego z charakterem podstawowej potrzeby egzystencjalnej. I to nawet w kontekście już udzielonej mu przez organ pomocy czy posiadanych zasobów materialnych (dla przykładu warto wskazać, że nawet ewentualna możliwość uzyskania jakichś przyszłych dochodów z posiadanego majątku nieruchomego, np. poprzez wyzbycie się mieszkania własnościowego, nie może stanowić argumentu przesądzającego o odmowie udzielania pomocy na zabezpieczenie takich niezbędnych potrzeb zdrowotnych, z którymi wiąże się konieczność ich pilnego zaspokojenia). Podsumowując całość przedstawionych rozważań, Sąd stwierdza, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 100 zł na zakup leków, powiązane z odmową udzielania mu pomocy finansowej w większym zakresie, a tym bardziej wynikającym z treści żądania, nie zostało odpowiednio uzasadnione z punktu widzenia przepisów regulujących zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Wobec charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń prawa – wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania – Sąd uznał, że w sprawie zachodzi konieczność nie tylko uchylenia zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w szczególności ze względu na wymóg ponownego i wszechstronnego rozważenia doniosłych prawnie okoliczności niniejszej sprawy. W toku pondowego rozpatrywania sprawy organy będą obowiązane do uwzględnienia poglądów prawnych i wytycznych sformułowanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. rozstrzygnął, jak w sentencji wyroku.