II SA/Po 594/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...]r. Nr [...] Znak [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...] 06.2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...].04.2009 r. nr [...] w sprawie zwrotu wniesionego oświadczenia mieszkaniowego o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2006, 2007, 2008 i 2009. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia 02.04.2009 r. (pismo z dnia 21.02.2009 r.) B.C. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego położonego w C.– [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż działa w oparciu o decyzję Komendanta Powiatowego Policji w sprawie przyznania mu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji bezterminowo, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Do wniosku B. C. załączył oświadczenie mieszkaniowe za lata 2006-2009. Postanowieniem z dnia [...].04.2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w S., działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) postanowił zwrócić wniesione przez B. C. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006, 2007, 2008 i 2009 r. stwierdzając, iż nie jest właściwy w sprawach dotyczących ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za te lata. W uzasadnieniu Komendant wyjaśnił, iż na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246) uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., a według tego przepisu właściwym w sprawach równoważnika pieniężnego był Komendant Powiatowy Policji w S . Wskazując na powyższe organ doszedł do przekonania, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania nie było organu właściwego do rozpoznania wniosku B. C., a jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Komendant nadmienił też, że art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 kpa). W zażaleniu na postanowienie B . C. wniósł o określenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku i wypłatę należnych kwot. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.06.2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 - równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego jest emerytom należny. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z art. 144 kpa Komendant Wojewódzki Policji w P. wyjaśnił, iż Komendant Powiatowy Policji posiadał kompetencje do ustalenia uprawnień i wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z 2002 r. Z dniem 01.01.2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące dotychczasowe rozporządzenie. Uchylono nie tylko § 8, pozbawiając tym samym praw do równoważnika osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych, ale także § 9 ust. 2, wyłączając możliwość stosowania rozporządzenia przez organy Policji (komendantów powiatowych) w stosunku do emerytów policyjnych. Zdaniem Wojewódzkiego Komendanta Policji w P. na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego po 01.01.2006 r. Organ podkreślił też, że na podstawie art. 19 kpa obowiązany jest do przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej, co leży w interesie państwa jak i interesie obywatela jako strony postępowania. Aby dany organ był właściwy w sprawie, jego działanie musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze B. C. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19, art. 65 oraz 66 § 3 kpa poprzez nieuchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w S., podczas gdy nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 66 § 3 kpa. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień obu instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że w razie stwierdzenia braku swej właściwości organ powinien sprawę (wniosek) przekazać organowi właściwemu i poinformować o tym stronę (art. 65 § 1 kpa) Zwrócić podanie z odpowiednim pouczeniem można tylko wtedy, gdy z treści samego wniosku nie można ustalić organu właściwego, albo gdy właściwy w sprawie jest sąd. Zdaniem skarżącego Komendant Powiatowy, zwracając mu podanie, w istocie przerzucił na niego ciężar "poszukiwania" organu właściwego. B. C. nadmienił, że dostrzega problem właściwości organu, jaki występuje w tej sprawie. Jego zdaniem - pomimo uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. - nie można abstrahować od faktu, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania zostało mu przyznane, i to bezterminowo, decyzją administracyjną wydaną jeszcze przed nowelizacją rozporządzenia. Uprawnienie wynikające z tej decyzji nie wygasło. Następnie skarżący wskazał, że rozporządzenie zmieniające z dnia 28.12.2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię bytu prawnego decyzji wydanych na podstawie § 8 rozporządzenia, przyznających bezterminowo prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W szczególności nie ma przepisów, które wprost stanowiłby o utracie mocy prawnej takich decyzji i niedopuszczalności ich wykonania. Podsumowując B. C. stwierdził, że w sytuacji, gdy emerytowanemu policjantowi przyznano bezterminowo, na przyszłość uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w drodze decyzji administracyjnej, która nie została cofnięta, organ administracji publicznej nie może odmówić wypłaty równoważnika. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Przed rozprawą, tj. w dniu 01.02.2010 r. Komendant Wojewódzki Policji przekazał Sądowi decyzję Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia 05.05.1998 r. nr [...] (k.27) dotyczącą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] 01.2006 r. stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 01.01.2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (k.28). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie całość zgromadzonego dotychczas materiału stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały przepis art. 66 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku skarżącego. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu bezterminowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, determinuje sposób załatwienia wniosku i oświadczenia skarżącego z dnia 02.04.2009 r., nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje w formie decyzji administracyjnej (§ 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w ustalonej z góry wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dysponuje decyzją o przyznaniu mu bezterminowo uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, to jego oświadczenie (wniosek) winno być załatwione w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, bowiem zgodnie z § 3 ust. 7 wymienionego rozporządzenia przedmiotowy równoważnik pieniężny wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji. Powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika nie został przez prawodawcę uchylony, ani zmieniony. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczył tylko kompetencji organu do wydawania decyzji o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci kompetencje do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) - wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (dotyczącego równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały, póki pozostają w obrocie prawnym. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy ustali, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony przez skarżącego wniosek jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. W takiej sytuacji organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Zdaniem Sądu nie można było w takiej sytuacji zwracać podania skarżącego w trybie art. 66 § 3 kpa, ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie kompetencji Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego). Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J.Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ) uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe" (zob. B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 227). W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym z powodu braku organu właściwego w sprawie. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie uchylono przepis szczególny wskazujący konkretny organ do załatwienia przedmiotowej sprawy, to obowiązkiem organu wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego jest poszukiwanie w przepisach ogólnych regulacji pozwalającej na ustalenie organu właściwego. Uzupełniając powyższy wywód Sąd wskazuje, że nie miał wpływu na treść wyroku fakt, że już po wniesieniu skargi Komendant Powiatowy Policji w S. przedłożył odpisy dwóch decyzji: Komendanta Rejonowego w S. z dnia 5.05.1998 r., nr [...] o przyznaniu skarżącemu bezterminowego uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzji własnej z dnia [...] 01.2006 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 01.01.2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu B. C . W decyzji tej nie wskazano numeru i daty decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono. Nie przesłano też dowodu jej doręczenia. Stwierdzić należy, iż kwestia późniejszego przesłania do Sądu wymienionych decyzji wskazuje jednoznacznie, że organy obu instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie ustaliły okoliczności, które w świetle wyżej przytoczonych argumentów uznać należy za istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczenie się przez organy obu instancji do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie został uchylony przepis będący podstawą przyznawania równoważnika, bez poczynienia stosownych ustaleń stanu faktycznego, jest niewystarczające i narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W nawiązaniu do treści przedłożonej przez organ I instancji decyzji z dnia [...].01.2006 r. nr [...] dodatkowo trzeba wskazać na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2008 r. sygn. I OSK 1773/07 i z dnia 18.06.2008 r. sygn. I OSK 953/07. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż samo uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Powyższe stanowisko organy orzekające w niniejszej sprawie winny wziąć pod rozwagę. Mając na względzie, że w sprawie nie dokonano koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 kpa, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił postanowienia obu instancji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska MK