II SA/Po 594/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi F. K., R. J., D. J., L. M., E. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 roku Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości postanawia odrzucić skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak W dniu [...] maja 2019 r. Rada Miasta, powołując przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zbycia zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...] obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], o powierzchni [...]. Zapis § [...] uchwały stanowi o wyrażeniu przez Radę Miasta zgody na zbycie opisanej nieruchomości w drodze przetargu, zapis § [...] stanowi o wyrażeniu zgody na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przechodu i przejazdu tej nieruchomości na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], zapis § [...] stanowi o powierzeniu wykonania uchwały Prezydentowi Miasta [...], zapis § [...] stanowi o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia. F. K., R. J., D. J., L. M., E. D. wnieśli do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta żądając jej uchylenia. Podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...], jest zabudowana. Powierzchnia użytkowa zabudowy wynosi ok[...] i składa się na nią szereg pawilonów handlowo-usługowych. F. K. podał, że od ponad 30 lat, a następnie od co najmniej 2010 roku wspólnie z innymi przedsiębiorcami ubiegają się o możliwość wykupu od Urzędu Miasta w [...] nieruchomości, w tym lokali o charakterze usługowo-handlowym położonych w [...] przy ul. [...], w których prowadzą działalność gospodarczą. Skarżący wyjaśnili, że dostrzegając konieczność architektonicznej i celowościowej zmiany tej nieruchomości, usytuowanej w reprezentacyjnej części miasta [...], zawarli umowę założenia spółki z o.o., której zamiarem było wykupienie gruntów i posadowienie na niej nowoczesnego budynku, który w części parterowej posiadałby przeznaczenie m.in. na aktywizację gospodarczą, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na ten cel zamierzali wykorzystać środki własne oraz pozyskane z ewentualnych projektów unijnych. W tym celi przygotowano i przedłożono Prezydentowi Miasta [...] dokumentację zawierającą plan zagospodarowania przedmiotowego terenu wraz z naniesionym projektem budynku. Skarżący wyjaśnili, że od wielu lat, bez powodzenia, toczyły się z Prezydentem [...] oraz z udziałem jego merytorycznych współpracowników rozmowy dotyczące przyszłości całej nieruchomości i lokali usytuowanych przy ul. [...], w tym jej sprzedaży na rzecz skarżących. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 roku Prezydent Miasta [...] przedłożył informację o swojej koncepcji zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z [...] marca 2014 roku zostali poinformowani przez Prezydenta o potwierdzeniu woli sprzedaży przedmiotowej nieruchomości najemcom - w trybie bezprzetargowym. Skarżący wyjaśnili, że podjęli kosztowne działania (projekt kosztował ok [...] tys. zł, założenie Spółki ok. [...] tys. zł oraz koszt prowadzenie księgowości Spółki ok. [...] zł miesięcznie), co wynikało z faktu, iż prowadzona działalność to jedyne źródło ich utrzymania. Przez kilka lat byli zwodzeni różnymi obietnicami. Aktualnie nadal obecna władza podejmuje działania zmierzające do pozbawienia ich jedynego źródła dochodów, a prowadzący działalność gospodarczą nie mają zaproponowanych innych lokalizacji w mieście. Propozycje być może padły w stosunku do nielicznych, wybranych przedsiębiorców. Zdaniem skarżących sprzedanie terenu prywatnej osobie jest niekorzystne dla miasta, prowadzi do zubożania mienia państwowego i wzbogacanie wybranej grupy lokalnych notabli funkcjonujących na rynku nieruchomości. Skarżący na koniec podnieśli, że posiadają interes faktyczny i prawny uzasadniający zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Miasta (działający w jej imieniu Prezydent Miasta [...]) wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że [...] jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w [...], na podstawie powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów, ma prawo do jej zbycia na warunkach określonych w tej uchwale. Organ przyznał, że opisane w skardze działania władz Miasta w stosunku do dotychczasowych najemców polegają na prawdzie, lecz ich zasoby finansowe i kredytowe nie pozwalają na dokonanie przez nich wykupu lokali, tym bardziej, że obiekt będący przedmiotem tej skargi jest w znacznym stopniu zdekapitalizowany. Wszyscy najemcy mając zawarte umowy najmu na czas nieokreślony z ustawowym terminem ich wypowiedzenia, bądź na czas określony i muszą się liczyć z tym, że właściciel może je wypowiedzieć, bądź w przypadku umów na czas określony, nie przedłużyć ich na dalszy okres. W tym stanie rzeczy obecne władze Miasta zadecydowały o tym, aby nieruchomość została zbyta w drodze przetargu. Jak wynika to z treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, przetarg ten będzie zorganizowany wspólnie z [...] sp. z o.o. w [...], gdzie jedynym udziałowcem jest [...]. Jednocześnie [...] nie ma zamiaru pozostawić dotychczasowych [...] najemców bez żadnej alternatywy. Z przedsiębiorcami spotykał się Zastępca P. P. A. i przedstawił im propozycję wynajmu pomieszczeń przy Alejach [...] - także centrum tzw. [...], a więc o podobnej lokalizacji i to spotkało się w znacznej części z ich akceptacją. Pozostałym osobom mają być zaproponowane inne lokalizacje, tym bardziej, że sprawa ewentualnej procedury opuszczenia dotychczasowych pomieszczeń nie nastąpi tak szybko, z uwagi na procedury przetargowe, rozpoczęcie etapu projektowania, itp. Kończąc organ podniósł, że skarżącym jest P. F. K. i prócz niego z pozostałych [...] najemców skargę podpisały trzy osoby, nie załączając pełnomocnictwa dla skarżącego. Podniesiono, że osoba o nazwisku E. D. nie jest stroną żadnej z aktualnie zawartych umów najmu. Odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia [...] sierpnia 2019 r. F. K., działając w imieniu własnym oraz pozostałych skarżących (na podstawie udzielonego przez nich pełnomocnictwa) podał, że interes prawny E. D. i D. J. wyraża się w tym, iż D. J. prowadzi działalność gospodarczą w przedmiotowym pawilonie w [...] ul. [...] ([...]) i jest zagrożona eksmisją, natomiast E. D. (w pawilonie zlokalizowanym na tym samym małym placu prowadzi działalność gospodarczą polegającą na [...]) i jest również zagrożona eksmisją, albowiem w sytuacji przebudowy powierzchni w [...] ul. [...] wszelkim zmianom będzie podlegał cały teren w [...] ul. [...],w tym tereny, na których prowadzi obecnie działalność E. D., co wynika z planów Urzędu Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). NSA stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym, jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego". Powołana uchwała zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości gminnej w trybie art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 u.g.n. Przechodząc natomiast do oceny przesłanki naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., Poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły ich interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Konkretność interesu prawnego oznacza, że winno przysługiwać mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06). Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., SK 30/02). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02). W rozpoznawanej sprawie skarżący F. K., R. J., D. J., L. M. prowadzą działalność gospodarczą w pawilonach handlowych zlokalizowanych na nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą o zgodzie na jej sprzedaż. Skarżący jako najemcy pawilonów handlowych w budynku zlokalizowanym na nieruchomości, która w świetle zaskarżonej uchwały ma zostać przeznaczona do sprzedaży, nie są legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie rodzi bowiem po stronie skarżących interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny (umowa najmu). Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości. W przeciwieństwie do praw bezwzględnych prawa obligacyjne są skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Najemca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. ustanawia zasadę sprzedaży nieruchomości (lub oddania ich w użytkowanie wieczyste) w drodze przetargu, natomiast o odstępstwach od tej zasady stanowi ust. 2 art. 37 (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2843/15, LEX nr 2032794). Skarżący nie odpowiadają żadnej z przesłanek określonych w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 1-21 u.g.n., zatem nie przysługuje im pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 140 k.c. gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżącego, ani jego uprawnień. Z kolei skarżąca E. D. swój interes prawny wywodzi z faktu prowadzenia działalności na tej samej nieruchomości, lecz nie w obrębie budynku w którym prowadzą działalność pozostali skarżący. Jednocześnie z informacji przekazanej przez organ wynika, że skarżąca ta nie jest związana jakąkolwiek umową z [...]. Zdaniem skarżącej w przypadku sprzedaży nieruchomości stan faktyczny i prawny ulegnie zmianie na całej powierzchni działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji również i jej sytuacja zmieni się i będzie zagrożona eksmisją. W świetle takiej argumentacji do oceny interesu prawnego tej skarżącej również aktualne pozostają rozważania dotyczące pozostałych skarżących, przy czym należy wskazać, że status E. D. jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą na terenie, co do którego nie ma uprawnień nawet jako najemca czy dzierżawca, jest jeszcze słabszy. Zatem i z tej przyczyny nie można przyjąć, że sporna uchwała oddziałuje nie tylko na interes prawny, ale i faktyczny tej osoby. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ani uprawnienia skarżących, to stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd zobowiązany był odrzucić skargę. Stosownie bowiem do powołanego przepisu skarga podlega odrzuceniu jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego względu, skargę jako niedopuszczalną Sąd postanowił odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak