II SA/Po 594/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]0 w przedmiocie odpadów postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. -/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [...] wniosła skargę na wskazaną w rubrum decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], którą nałożono na skarżącą obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, ujawnionych na terenie działek nr 119, [...], arkusz mapy nr [...], obręb J., gmina P.. W petitum skargi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła m.in. o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – w sytuacji gdy zaskarżona decyzja zostanie przez skarżącego wykonana, a następnie na skutek uwzględnienia skargi decyzja zostanie wzruszona. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków, a także w ogóle może być niemożliwy do odwrócenia, z uwagi na prawne i faktyczne następstwa rozstrzygnięcia o obowiązku skarżącej. Mając na względzie, że koszt usunięcia odpadów jest zależny od ich ilości, która została szacunkowo wskazana w decyzji, to należy uznać, że wartość ewentualnej umowy na usunięcie, transport i zagospodarowania odpadów przez podmiot posiadający odpowiedzenie zezwolenie będzie znaczący. Jak wynika z szacunkowych wyliczeń opartych na doświadczeniu skarżącej mogą to być koszty rzędu [...] zł. Nadto skarżąca wskazała, że jest jednostką budżetową zobowiązaną do przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Wydatkowanie tak znacznej kwoty bez wyczerpania trybu odwoławczego, w sytuacji kiedy istnieją racjonalne argumenty przemawiające za uchyleniem zaskarżonych decyzji, byłoby działaniem przedwczesnym, które może wiązać się z odpowiedzialnością kierownictwa skarżącej związaną z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Szkoda jaka mogłaby wówczas powstać w związku z wykonaniem decyzji ma zatem charakter majątkowy jak i prawny. Decyzja nadto nie wskazuje jakie dalsze działania mają zostać podjęte z sama naczepą, co powoduje powstanie ryzyka naruszenia cudzej własności przez skarżącą w przypadku realizacji decyzji. Przyjęcie odpowiedzialności z tego tytułu przez skarżącą jest nie do przyjęcia, a odwrócenie skutków takiego naruszenia niemożliwe do wykonania. Naczepa wraz z ładunkiem znajduje się na terenie przeznaczonym do składowania odpadów, nie zachodzi zatem jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla środowiska w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest niezasadny. W celu zajęcia merytorycznego stanowiska wobec żądania strony skarżącej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 32/18 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 150/14). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09). W dalszej kolejności należy zaznaczyć, że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji musi być odpowiednia, a więc w sposób przekonywujący pokazywać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Uwzględnienie wniosku uzależnione jest bowiem od staranności jego sporządzenia. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokładnego przytoczenia okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji, przy czym przedstawiona argumentacja musi być spójna i odnosić się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi bowiem być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą jest niewystarczająca, aby uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, choć skarżąca wskazała, że szacunkowy koszt związany z usunięciem odpadów może wynosić 300 tys. zł, to wyliczenie to nie zostało w żaden sposób udokumentowane, lub chociaż omówione. Co więcej, nawet gdyby rzeczywisty koszt usunięcia odpadów wynosił 300 tys. złotych, skarżąca nie wskazała, że nie posiada w swoim budżecie wystarczających środków na usunięcie odpadów, lub że wydatkowanie wskazanej kwoty spowoduje konieczność wstrzymania realizacji inwestycji drogowych lub wywiązanie się z innych obowiązków ustawowych. Choć niewątpliwie skarżąca podlega zasadom właściwym finansom publicznym, określonym w ustawie o finansach publicznych, a także objęta jest zakresem podmiotowym odpowiedzialności, o której mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 289 ze zm.), co wiąże się ze szczególną ostrożnością, restrykcjami i ograniczeniami, to nie wykazała, aby zaplanowane na dany rok budżetowy koszty i wydatki miały ulec przekroczeniu w przypadku usunięcia wskazanych w zaskarżonej decyzji odpadów lub też, że wykonanie decyzji może spowodować konieczność przesunięcia środków finansowych przewidzianych na realizację zadań ustawowych, co może doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz obywateli. Innymi słowy, skarżąca nie wykazała, że wykonanie decyzji, bez możliwości wcześniejszego zaplanowania tych wydatków, może spowodować trudne do odwrócenia skutki w następstwie utraty przez stronę skarżącą płynności finansowej i trudności z realizacją zadań publicznych. Skarżąca nie wyjaśniła jakim budżetem i majątkiem trwałym dysponuje i jakie konsekwencje dla swojej sytuacji majątkowej przyniosłoby wykonanie zaskarżonej decyzji, w szczególności czy mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na skarżącej zadań, a także do konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Skarżąca nie wskazała także, jakie konkretnie cele nie zostaną zrealizowane w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających powyższe. W świetle argumentacji skarżącej w istocie w każdym przypadku nałożenia na podmiot publiczny obowiązku, z którym wiążą się wydatki – zachodziłyby podstawy do wstrzymania wykonania aktu, z którego obowiązek ten wynika. Sąd tego stanowiska nie podziela. Zauważenia również wymaga, że ewentualne wydatki związane z wykonaniem decyzji i ewentualną szkodą, którą poniosłaby strona skarżąca w tym zakresie będzie mogła być naprawiona na zasadach ogólnych. W realiach rozpatrywanego przypadku nie można również zapominać, że oceniając zasadność wniosku należy się kierować racjami zarówno dobra ogólnego, jak i własnego strony skarżącej. Istotną bowiem kwestią jest zauważenie, że zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W tym kontekście wydatki związane z wykonaniem decyzji należy zestawić z troską o dobro ogólne, tj. troską o życie lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwem mienia bądź środowiska (tak też NSA w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2270/13). Kierując się tymi proporcjami i rozważając zarówno interes ogółu, jak i własny strony skarżącej, ilość i rodzaj odpadów (tj. odpady znajdujące się w 130 beczkach 200 litrowych, w tym o kodach 08 01 11 – odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 08 01 15 – szlamy wodne zawierające farby i lakiery zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 11 01 13 – odpady z odtłuszczania zawierające substancje niebezpieczne, 11 01 98 – inne odpady zawierające substancje niebezpieczne, 15 01 10 – opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone), przemawia za wyeliminowaniem zagrożenie dla ludzi i środowiska. Choć bowiem skarżąca wskazała, że beczki znajdują się obecnie na terenie przeznaczonym do składowania odpadów, niewątpliwie muszą zostać usunięte przez podmiot posiadają odpowiednie zezwolenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Końcowo Sąd podkreśla, że przeświadczenie strony o tym, iż decyzja jest merytorycznie niesłuszna i narusza prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt FZ 358/04), wobec czego merytoryczne zarzuty skargi nie stanowią przesłanki wstrzymania wykonania aktu. Kontrola legalności zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z przepisami będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Analizując przedstawione przez stronę okoliczności w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd nie mógł więc dokonać oceny zarzutów skargi. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów nieuprawnione byłoby odnoszenie się na typ etapie do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych związanych z kontrolą legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. /-/ E. Podrazik