II SA/Po 595/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej budynku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia K. M., utrzymał w zasadniczej części w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2019 r., [...], [...] o nałożeniu na żalącą się obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Postanowienie organu pierwszej instancji uchylono jedynie w zakresie w terminu przedłożenia oceny technicznej i w to miejsce orzeczono o zakreśleniu terminu późniejszego – do 30 sierpnia 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 9 października 2017 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili w trybie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.b.") kontrolę odprowadzania wód opadowych z nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] należącej do K. M.. W trakcie kontroli, poza ustaleniami dotyczącymi odprowadzania wody, stwierdzono, że izolacja przeciwwilgociowa pionowa ścian fundamentowych i piwnicznych budynku znajdującego się na działce jest w stanie nieodpowiednim. Ustalono, że izolację tą wykonano wraz z opaską betonową w 1994 r. Właścicielka nieruchomości wyjaśniła, że zaizolowanie budynku spełniało swoją funkcję do chwili likwidacji stancji paliw [...] na sąsiedniej działce [...] Po 2007 r. nie dokonywano jej napraw jak i uzupełnień. K. M. dodała także, że zobowiązuje się wykonać naprawy izolacji budynku, jednakże po ustaleniu przyczyn zalewania jej terenu przez wody spływające z terenu byłej stancji [...]. Z kontroli z dnia 9 października 2017 r. sporządzono protokół z dołączoną dokumentacją zdjęciową. K. M. obecna podczas oględzin odmówiła podpisania protokołu (k. 20-23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Warto także wskazać, że równolegle wszczęto i prowadzono przed Inspektorem Powiatowym postępowanie dotyczące prawidłowości rozbiórki stacji paliw płynnych [...] S.A., która niegdyś znajdowała się przy ul. [...]. W jego trakcie nałożono na spółkę postanowieniem z dnia [...] 2018 r., [...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej gruntu pod względem zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi, jednakże zostało ono uchylone przez Inspektora Wojewódzkiego (zob.: postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., [...] – k. 31-32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ostatecznie postępowanie w sprawie prawidłowości rozbiórki stacji paliw zostało umorzone (zob.: decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2018 r., [...], [...] na k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W związku ze zgłaszanymi przez K. M. uwagami dotyczącymi stosunków wodnych w relacji pomiędzy działkami [...] (dom skarżącej, [...]) i m.in. [...] (teren po byłej stancji paliw, [...]) dnia 4 kwietnia 2018 r. ponownie przeprowadzono kontrolę skoncentrowaną na stanie obiektu budowlanego na nieruchomości skarżącej. W jej trakcie przypomniano, że właścicielka zobowiązała się podczas oględzin z 9 października 2017 r. do naprawy izolacji fundamentów budynku od strony byłej stacji paliw, a naprawa ta nie została wykonana. K. M. wniosła do protokołu zastrzeżenie, że naprawę wykona, ale po zrealizowaniu odwodnienia na terenie [...] S.A. Podniosła ona, że Naczelny Sąd Administracyjny podważył ekspertyzę techniczną dotyczącą zalewania jej budynku (skarżąca miała na myśli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1659/16 w przedmiocie regulacji stosunków wodnych pomiędzy jej działką a terenem sąsiednim – uw. Sądu). Z kontroli z dnia 4 kwietnia 2018 r. sporządzono protokół (k. 24-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W toku dalszych czynności Inspektor Powiatowy wyznaczał K. M. trzykrotnie termin do przedłożenia wymaganych zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b i c pkt 2 P.b. kontroli rocznych i pięcioletnich. Termin ostateczny określono na 15 marca 2019 r. (k. 41, 67 i 78 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ poinformował właścicielkę nieruchomości, że nie wywiązanie się z obowiązku przedłożenia dokumentów budowlanych spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. Postanowieniem dnia 18 marca 2019 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 81c ust. 2 i 4 P.b., nałożył na K. M. obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia z przeprowadzonych kontroli, a także na fakt, że zobowiązano właścicielkę do przeprowadzenia kontroli okresowej rocznej i pięcioletniej budynku, a dokumentacji z przeglądów zobowiązana nie dostarczyła (k. 114-115 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na powyższe postanowienie K. M. wniosła zażalenie podkreślając, że od 2008 r. przedstawia te same dowody dotyczące zalewania jej nieruchomości. Podkreśliła, że na jej działkę spływa tak duża ilość wody, iż grozi to katastrofą budowlaną, skażeniem środowiska i niebezpieczeństwem dla zdrowia ludzi. Uwypuklała, iż prosiła organy o wykonanie ekspertyzy dotyczącej zalewania jej nieruchomości na koszt winowajcy. Następnie K. M. bardzo szczegółowo i obszernie przedstawiła uwarunkowania faktyczne związane z powstaniem niekorzystnych stosunków wodnych i zalewania jej działki. Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, dokonując jedynie korekty terminu, do którego ocena techniczna budynku powinna być przez skarżącą przedłożona. Organ podkreślił, że właściciel obiektu budowlanego obowiązany jest do dokonywania jego przeglądów technicznych, wykonywania remontów, czy zabezpieczeń przed czynnikami zewnętrznymi (w tym także zalewaniem). To jego właśnie obciąża obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Inspektor Wojewódzki dodał, że obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej nie można nakładać na osoby trzecie, nie będące właścicielami czy zarządcami obiektu budowlanego. Wreszcie organ nadmienił też, że problem zanieczyszczenia gruntów (zgłaszany przez skarżącą – uw. Sądu) należy do właściwości organu ochrony środowiska (zajmuje się tym Wydział [...] w Urzędzie Miasta K.). W skardze (k. 3-37 akt sądowych) K. M. podniosła, że przyczyną okoliczności będących podłożem sprawy (zalewania jej nieruchomości) było nie dopełnienie obowiązków przez [...] S.A. w trakcie rozbiórki stacji paliw na sąsiedniej działce (skarżąca nawiązała w ten sposób do wcześniej przedstawianych wyjaśnień, iż prace przeprowadzono w sposób zaburzający stosunki wodne – uw. Sądu). Nadmieniła też, że wbrew twierdzeniom organów nie ma ona obowiązku przeprowadzania przeglądów okresowych w stosunku do budynków jednorodzinnych o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 2000 m2 oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu nie przekraczającej 1000 m2. Odnosząc się do uwarunkowań faktycznych towarzyszących kwestii zalewania K. M. podkreśliła, że do czasu likwidacji stacji paliw na sąsiedniej nieruchomości (miało to miejsce w 2008 r.) nie musiała naprawiać izolacji i tynku elewacji na północnej ścianie jej budynku. Dopiero później skażona woda zaczęła zalewać jej nieruchomość i następowało to z taką intensywnością, że powstał nawet "krater" w betonowym fundamencie budynku. W ocenie skarżącej nie można się więc dziwić dlaczego izolacja została uszkodzona. K. M. wyjaśniła także, że w 2007 r., gdy oddawano budynek do użytku, sporządzone zostało orzeczenie o jego stanie technicznym bez zastrzeżeń. Opaska betonowa wokół budynku była sucha, bez zielonego nalotu, w dobry stanie technicznym. Dopiero zalewająca woda ją uszkodziła. Skarżąca szeroko opisała związane z tym zdarzenia i uwypukliła, że gdy chodzi o kwestię oceny stosunków wodnych na gruncie, to Naczelny Sąd Administracyjny przyznał jej rację orzeczeniu w wydanym w 2017 r. (wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1965/16 – załączony do skargi). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 38 akt sądowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw pozwalających uwzględnić skargę. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi było postanowienie organu administracji (zob. art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Przed przystąpieniem do przedstawienia rozważań dotyczących uwarunkowań prawnych związanych z wydaniem zaskarżonego postanowienia Sąd podkreśla, że zapoznał się w całą zgromadzoną w aktach dokumentacją, to jest nie tylko tą bezpośrednio związaną ze stanem technicznym budynku na działce [...] ([...]), ale także szczegółowo prześledził przebieg zrelacjonowanych przez K. M. zdarzeń kształtujących stosunki wodne pomiędzy jej nieruchomością a sąsiednią nieruchomością będącą terenem po dawnej stacji paliw (zwłaszcza działką [...], [...]). Sąd podkreśla, że ze zrozumieniem przyjmuje wyjaśnienia skarżącej, która stara się udowodnić i jest głęboko przekonana o tym, iż prace na sąsiednim terenie przeprowadzone przez [...] S.A. w 2008 r. przyczyniły się do powstania takiego ukształtowania gruntu, który pozwala na spływ wód opadowych na jej działkę. Sąd ma też świadomość tego, że K. M. – będąc przeświadczona, iż nie jest winowajcą zaistniałego stanu rzeczy – nie jest gotowa zaakceptować postanowienia organu nadzoru budowlanego, które na nią, a nie na rzeczywistego sprawcę zmian stosunków wodnych, nakłada obowiązek przedstawienia oceny technicznej jej narażonego na zalewanie budynku. W tym miejscu Sąd wyjaśnia jednak, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, weryfikuje działanie organów administracji w kontekście konkretnych przepisów prawa będących podstawą ich działań. Przedmiotem zaskarżenia jest wydane na podstawie art. 81c ust. 2 i 4 P.b. postanowienie Inspektora Wojewódzkiego, którym utrzymano w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedstawienia oceny technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] będącego jej własnością. Postanowienie to wydano w kontekście stwierdzonych uszkodzeń budynku, a konkretnie nieodpowiedniego stanu izolacji przeciwwilgociowej pionowej ścian fundamentowych i piwnicznych budynku. Zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia między innymi na właściciela obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ocenie Sądu organy nadzoru miały podstawy, aby skorzystać z kompetencji określonej w powyższym przepisie. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z prawem budowlanym bieżące obowiązki, w tym dokumentacyjne, związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie obciążają właściciela (zarządcę). Jest to zrozumiałe, gdyż administracyjne regulacje prawa budowlanego – w przypadku których priorytetową wartością podlegającą ochronie jest bezpieczeństwo użytkowania – będą skuteczne jedynie wtedy, gdy sprecyzowany podmiot (właściciel, zarządca) ponosić będzie odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy. Powyższa zasada znajduje wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów art. 61 pkt 1 i 2 P.b., które stanowią, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Analiza art. 61 pkt 1 i 2 P.b. nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek dbałości o obiekt budowlany – której wymaga Prawo budowlane – obarcza właściciela (zarządcę) niezależnie od tego jakim oddziaływaniom i przez kogo/co spowodowanym obiekt ten jest poddawany (cyt.: "zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury"). Przenosząc regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i art. 61 pkt 1 i 2 P.b. na realia niniejszej sprawy należy wyprowadzić wniosek, że K. M. co do zasady mogła być zobowiązana przez organy nadzoru budowlanego do przedstawienia oceny technicznej jej obiektu i nie miało znaczenia to, że najpewniej uszkodzenia budynku powodowane są przez oddziaływanie zewnętrzne – zalewanie gruntu ze strony sąsiedniej działki. Wystarczające jest bowiem ustalenie, że skarżąca jest właścicielem budynku odpowiedzialnym za jego utrzymanie i że w jego substancji powstały uszkodzenia. Wracając do treści art. 81c ust. 2 P.b. Sąd zaznacza nadto, że nałożenie na właściciela obowiązku przedstawienia oceny technicznej może nastąpić "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" co do "stanu technicznego obiektu budowlanego". Innymi słowy, nie można pochopnie nakładać na właścicieli (zarządców) obowiązków weryfikowania i dokumentowania przez osoby uprawnione stanu technicznego budynku, jeżeli jego stan daje się ocenić na podstawie innych dowodów czy dokumentów. W przypadku budynku K. M. poza ustaleniami z kontroli z 9 października 2017 r. oraz z 4 kwietnia 2018 r. organy nadzoru budowlanego nie dysponowały żadnym materiałem pozwalającym ocenić stan techniczny budynku przy ul. [...] w zakresie dotyczącym zidentyfikowanych w nim uszkodzeń izolacji przeciwwilgociowej ściany północnej. W ocenie Sądu w takiej sytuacji można twierdzić, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. To wszystko doprowadziło Sąd do przekonania, że wydane postanowienia znajdowały uzasadnienie w okolicznościach sprawy i miały umocowanie w art. 81c ust. 2 P.b. Skarga K. M. została wobec tego oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Końcowo i ubocznie Sąd nadmienia, że koszt przygotowania ekspertyzy technicznej budynku obciąży co prawda K. M., jednak skarżąca nie powinna poczytywać tej okoliczności jako świadczącej o tym, iż kwestionuje się jej oświadczenia i wyjaśnienia oraz traktuje się ją a priori jako winną zaniedbań w zakresie utrzymania obiektu budowlanego. Ocena techniczna jest dokumentem, który skarżąca musi przedłożyć z tego tylko powodu, że jest właścicielem obiektu. Wreszcie nie można wykluczyć – i to skarżąca powinna mieć na uwadze – że w trakcie weryfikacji stanu technicznego budynku przez osobę uprawnioną zostaną ustalone przyczyny erozji elewacji przeciwwilgociowej. Skarżąca może więc w ten sposób uzyskać materiał dowodowy dla niej korzystny, to jest pozwalający jej podjąć w przyszłości ewentualne dalsze kroki prawne w celu uzyskania odszkodowania.