II SA/Po 598/14

Dnia 12 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 roku sprawy ze skargi C. G. na postanowienie Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zawieszenia postepowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Ostateczną decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), Prezydenta Miasta P., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 687 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz Prezydenta Miasta P. polegającej na budowie ulicy (...) i ulicy (...) na odcinku od ulicy (...) do ul. (...) w P. Na podstawie powyższej decyzji Miasto P. przejęło na własność m.in. działkę nr (...), arkusz mapy (...), obręb G. stanowiącą, według wpisu do Księgi Wieczystej nr (...) własność C. G. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr (...),do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – sprawy nabycia tej działki przez Miasto P. z mocy prawa z dniem (...) stycznia 2013 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że ostateczną decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., nr (...) wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) Wojewoda odmówił potwierdzenia przejścia na własność Miasta P. z mocy prawa z dniem (...) stycznia 1999 r. części nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy (...), oznaczonej geodezyjnie: obręb G., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) Sądu Rejonowego. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...) Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w zakresie działki nr (...). Zdaniem Prezydenta, w tych okolicznościach faktycznych zachodzi przesłanka zawieszania postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż stwierdzenie przez Wojewodę przejścia prawa własności z dniem (...) stycznia 1999 r. będzie oznaczało, że w dniu (...) maja 2013 r., a więc w dniu, w którym decyzja o lokalizacji inwestycji celu drogowego stała się ostateczna, przedmiotowa działka stanowiła własność Miasta P. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła C. G. podnosząc, że w przedmiotowej sprawie doszło już do naruszenia ustawowych terminów wypłaty odszkodowania, określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjaśniono, że skarżąca była właścicielem działki nr (...), w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, a sprawa przejścia jej własności na rzecz Miasta P. była już przedmiotem kontroli Wojewody oraz Ministra Infrastruktury. Dodatkowo podniesiono, że działka nr (...) nie istniała w roku 1999 – została wydzielona geodezyjnie w 2008 r. Wojewoda postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. podtrzymując stanowisko, że ewentualne stwierdzenie przejścia własności działki nr (...) na Miasto P. spowoduje niemożność wypłaty odszkodowania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. G. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzono, że pomimo upływu terminów określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do dnia dzisiejszego nie zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz wskazując, że działka nr (...) powstała w 2008 r., a więc nie mogła przejść na własność Miasta P. w 1999 r. Kwestia wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną została zakończona ostateczną decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. Wyjaśniono, że działanie organów zmierza do naruszenia zarówno powołanego powyżej przepisu ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak i Konstytucji, a Prezydent nie ma obecnie prawa odmawiać wypłaty odszkodowania za działkę, której własność nabył. Zwrócono uwagę, że w sytuacji stwierdzenia przejścia działki nr (...) na własność Miasta, skarżąca, stosownie do treści art. 73 ust. 4 powołanej powyżej ustawy, zostałaby pozbawiona odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę przejęta przez Miasto P. na własność na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – sprawy nabycia tej działki przez Miasto P. z mocy prawa z dniem (...) stycznia 2013 r. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych precyzuje się przy tym, że zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, niepubl). Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna, akcentują, że zawieszenia postępowania w oparciu o powołany powyżej przepis może mieć miejsce, w przypadku łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97, niepubl.; G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Lex/el, 2007). Odnosząc się do ostatniego z powołanych powyżej warunków zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Niewątpliwie, o powyższej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Kwestia rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia na własność Miasta Poznań działki nr (...) nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Miasta na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Sąd w powyższym zakresie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 653/10, Baza NSA. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr (...), arkusz mapy (...), obręb G. stanowiącej, według wpisu do Księgi Wieczystej nr (...) własność C. G. Postępowanie dotyczące stanu prawnego powyższej nieruchomości, prowadzone w oparciu o przepis na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zostało zakończone ostateczna decyzją Wojewody z dnia (...) czerwca 2012 r., jednakże obecnie organ ten wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w zakresie działki nr (...). Uznając, że zaistniała przesłanka zawieszenie postępowania administracyjnego organ I instancji, a wraz za nim organ odwoławczy, wskazał na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wyjaśniając, że występujące zagadnienie wstępne ma związek z treścią art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zauważyć jednak należy, że zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu I instancji nie przeprowadzono wykładni tego przepisu oraz nie wyjaśniono, jaki w istocie materialnoprawny związek ma stwierdzenie stanu prawnego nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr (...) na datę (...) stycznia 1999 r. z ustaleniem odszkodowania za utratę własności tej nieruchomości, która nastąpiła w 2013 r., a więc niemal 14 lat później, z momentem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) marca 2013 r., nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarówno w momencie wydania decyzji z dnia (...) marca 2013 r., jak i w momencie zawieszenia postępowania stan prawny nieruchomości był bowiem znany – jej właścicielem była skarżąca. Tym samym możliwe było pełne zrekonstruowanie normy prawnej określonej w art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym poprzez określenie podmiotu, na rzecz którego powinno być wypłacono odszkodowanie. Kwestia zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia (...) czerwca 2012 r., nie stanowi, w ocenie Sądu, istotnej dla sprawy przesłanki decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Podkreślić bowiem należy, że dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. istotne jest, aby zachodził wynikający z relacji pomiędzy postępowaniami merytoryczny związek, prowadzący do uznania wpływu jednego postępowania na drugie, co jednak nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że wydając zaskarżone postanowienie organy administracji publicznej zaniechały przeprowadzenia wykładni przepisów prawa materialnego i ustalenia koniecznego bezpośredniego związku pomiędzy sprawami o ustalenie odszkodowania a wznowieniem postępowania w przedmiocie przejścia własności działki nr (...) na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Analiza uzasadnienia wydanych postanowień wskazuje, że organy nie wykazały tych zależności a stwierdziły jedynie, że rozstrzygnięcie w zakresie własności nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż decyzja Wojewody będzie miała wpływ na jego zakres przedmiotowy. Tym samym organy administracji dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji są zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. O wykonalności orzeczono na postawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.