II SA/Po 601/17

Dnia 18 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] [...] roku Nr [...] w przedmiocie zasad zarządu mieniem gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w brzmieniu obowiązującym do zmiany dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r. w zakresie - § 2 ust. 5 - § 7 ust. 5 w części obejmującej słowa "i właściciele działek" - § 10 ust. 2 w części obejmującej słowa "właściciele" - § 14 w części obejmującej słowa "oraz właściciele" - § 17 ust. 3 w części obejmującej słowa "i właściciele" II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza III. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, 645 i 1318; dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., nr 1356 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad zarządu oraz korzystania z Ośrodka Wypoczynkowego w [...] (publ. Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., poz. [...]). Pismem z dnia [...] r. A. K., w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wyżej wspomnianą uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Skarżący domagał się zmiany wymienionej uchwały, podnosząc, że jest ona sprzeczna z treścią art. 22, 32 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej: "K.c.") oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). W uzasadnieniu A. K. wyjaśnił w pierwszej kolejności, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Prawo własności tej nieruchomości uzyskał wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonanego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] r. Następnie wskazał, że uchwała, mimo że na wstępie wskazuje, iż określa zasady zarządu gruntami komunalnymi (wchodzącymi w skład Ośrodka Wypoczynkowegow [...]), w dalszej części istotnie ingeruje w prawo własności nieruchomości nie stanowiących już aktualnie mienia komunalnego, albowiem wprowadzono do uchwały, obok "dzierżawców", "najemców" i "użytkowników wieczystych" (jako podmiotów w istocie władających mieniem komunalnym na podstawie pochodnego tytułu prawnego), tzw. "właścicieli", co w istocie stanowi próbę objęcia przez Gminę swoim zarządem nieruchomości, które niegdyś stanowiły część mienia komunalnego (terenu Ośrodka), a które obecnie wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność czy też sprzedaży, przestały być własnością Gminy [...]. Zdaniem wzywającego prawo własności naruszają w szczególności postanowienia § 7 pkt 5 i 6 uchwały, zobowiązujące m.in. właścicieli do uiszczania opłat w postaci karnetów i biletów za prawo przechodu i przejazdu do drogi publicznej oraz ograniczające godziny wjazdu dostawców, gdy tymczasem wzywający posiada ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogowej przez działki Ośrodka i z związku z tym zobowiązywanie go w drodze uchwały do kupowania karnetów czy biletów (których wysokość określa inna uchwała) umożliwiających mu przejście czy przejazd do swojej nieruchomości jest niezgodne z prawem i narusza jego uprawnienia wynikające z prawa własności i ze służebności drogowej. Ponadto A. K. wskazał na postanowienia § 16 uchwały wprowadzający obowiązek wystąpienia do Zarządcy o zgodę na podjęcie określonych działań na działce właściciela (np. zorganizowanie imprezy, zapalenie ogniska, prowadzenie działalności handlowej, usługowej lub usunięcie drzewa), § 17 pkt 3 i 4 uchwały zobowiązujące właściciela do uporządkowania swojej nieruchomości po okresie zimowym do dnia 25 kwietnia każdego roku i do bezwzględnego trzymania psów na smyczy oraz § 19 uchwały uprawniający Zarządcę do podejmowania działań zmierzających do zaprzestania naruszeń uchwały w tym zakresie, w jakim odnosi się do nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów niż Gmina. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. A. K. powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w wezwaniu do usunięcia prawa i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w tej części, w jakiej dotyczy i obejmuje swoją dyspozycją nieruchomości nie stanowiące mienia komunalnego oraz właścicieli takich nieruchomości, ograniczając tym prawo własności i swobodę działalności gospodarczej takich podmiotów. Jednocześnie wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. doręczonym w dniu [...] r, organ zawiadomił go o planowanej zmianie zaskarżonej uchwały na sesji Rady w dniu [...] r., z prośbą o niepodejmowanie działań zmierzających do wniesienia skargi do WSA. Niemniej jednak z uwagi na bieg terminu do wniesienia skargi, a także brak jakichkolwiek dalszych informacji ze strony organu co do zakresu i treści planowanych zmian, skarga była konieczna. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...], reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], wniosła o umorzenie postępowania, albowiem po zapoznaniu się z treścią zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organ uznał, że zachodzą podstawy do uwzględnienia żądania i wyeliminował zapisy uchwały odnoszące się do właścicieli nieruchomości położonych na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w [...], podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że zastosowanie sankcji nieważności ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutków prawnych od momentu jego uchwalenia, a uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia lub zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad zarządu oraz korzystania z Ośrodka Wypoczynkowego w [...] (publ. Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., poz. [...]), w brzmieniu obowiązującym do zmiany dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r. (publ. Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., poz. [...]). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Powyższe wynika z faktu, że uchylenie bądź zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., K 910/93, OTK 1994 r., cz. I, poz. 7, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek Rady Miejskiej w [...] o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na zmianę zaskarżonej uchwały nie zasługiwał na uwzględnienie – w zakresie w jakim odnosił się do brzmienia poruszanego aktu do czasu podjęcia i wejścia w życie uchwały zmieniającej z dnia [...] r. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił m. in. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, 645 i 1318; dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym na podstawie powołanej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stosownie do art. 43 tej ustawy, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W opinii skarżącego zapisy uchwały godziły w prawo własności należącej do niego nieruchomości gruntowej położonej w [...], gmina W., oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], wprowadzając obok "dzierżawców", "najemców" i "użytkowników wieczystych" (jako podmiotów w istocie władających mieniem komunalnym na podstawie pochodnego tytułu prawnego), tzw. "właścicieli", co w istocie stanowi próbę objęcia przez Gminę swoim zarządem nieruchomości, które niegdyś stanowiły część mienia komunalnego (terenu Ośrodka), a które obecnie, wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność czy też sprzedaży, przestały być własnością Gminy [...]. W kontekście powyższego należy zauważyć, że jak wynika z treści § 1 zaskarżonej uchwały, określa ona zasady zarządu gruntami wchodzącymi w skład Ośrodka Wypoczynkowego w [...] oraz zasady korzystania z tego Ośrodka przez osoby przebywające na jego terenie. Stosownie do § 2 ust. 6 tej uchwały, przez teren Ośrodka rozumie się obszar o pow. [...] ha i zapisany w księdze wieczystej nr [...], położony na terenie [...] Parku Krajobrazowego między jeziorami B. a N. . Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2, 3 i 4 ilekroć w uchwale mowa jest o dzierżawcach, najemcach lub użytkownikach wieczystych, rozumie się przez to osoby, które władają częścią terenu Ośrodka na podstawie umowy dzierżawy, umowy najmu lub umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, zgodnie z § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, ilekroć w uchwale mowa jest o właścicielach rozumie się przez to osoby, które władają częścią terenu Ośrodka na podstawie prawa własności. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na wewnętrzną sprzeczność zapisów § 2 ust. 5 i § 2 ust. 6 uchwały, albowiem gdyby teren Ośrodka użyty w definicji właścicieli potraktować – jak stanowi definicja terenu Ośrodka – jako obszar zapisany w KW nr [...], a zatem nieruchomość stanowiącą własność Gminy W. , to pod pojęciem właścicieli można byłoby rozumieć wyłącznie Gminę W. . Niemniej jednak stałoby to w sprzeczności z intencjami uchwałodawcy, które przejawiły się w późniejszym egzekwowaniu od skarżącego przestrzegania zapisów uchwały oraz w zmianie uchwały, spowodowanej uwzględnieniem wezwania do naruszenia prawa, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia do tej zmiany (k. 76 akt sąd.). Powyższe oznacza, że w istocie wbrew przepisowi art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.g.n. uchwała objęła swoim zakresem również nieruchomość nie stanowiącą mienia gminnego, albowiem w sprawie bezsporne jest, że skarżący uzyskał prawo własności działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonanego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] r. (k. 41 akt adm.). Zapisy uchwały nie tylko naruszyły art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.g.n., ale również bezprawnie ograniczyły prawo własności skarżącego, wobec czego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w brzmieniu obowiązującym do zmiany dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r. w zakresie § 2 ust. 5 oraz w zakresie pozostałych paragrafów, w których pojawiło się pojęcie "właściciela", tj. § 7 ust. 5 w części obejmującej słowa "i właściciele działek", § 10 ust. 2 w części obejmującej słowa "właściciele", § 14 w części obejmującej słowa "oraz właściciele", § 17 ust. 3 w części obejmującej słowa "i właściciele" oraz umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Tym samym, wobec stwierdzenia nieważności § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, jej zapisy obowiązują jedynie na terenie nieruchomości objętym księgą wieczystą nr [...], będących mieniem Gminy [...]. Należy jednocześnie zauważyć, że kwestionowane przez skarżącego zapisy § 7 ust. 6 oraz § 8 ust. 1 i 2 – które regulują możliwość przechodu i przejazdu przez teren Ośrodka – nie mogą dotyczyć osoby, która, tak jak skarżący, posiada ograniczone prawo rzeczowe, wpisane w dziale III KW nr [...], w postaci odpłatnej służebności drogi koniecznej polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez teren Ośrodka Wypoczynkowego [...], to jest przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem terenów wydzierżawionych. Powyższa konkluzja wypływa z faktu, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów prawa materialnego, które ustalałyby sztywne opłaty za należące do jednostek samorządu terytorialnego grunty z tytułu służebności, ani też przepisy obowiązujące nie określają zasad ustalania tych opłat. Kwestie te regulują przepisy Kodeksu cywilnego w Tytule III. Prawa rzeczowe ograniczone, a realizacja tych praw konkretyzuje się poprzez umowy cywilnoprawne, zawierane dwustronnie przez strony umowy. Sąd podkreśla, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważniający organy gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, w tym gospodarowaniem jej nieruchomościami, nie pozwala na ustalenie w drodze uchwały rady gminy sztywnych opłat w stosunku do służebności (także drogowych), gdyż te są albo ustalane przez strony umowy o ustanowienie służebności w drodze konsensusu, albo w orzeczeniu sądowym, gdy strona władnąca i służebna nie mogą dojść do porozumienia. Wobec tego ani skarżący, ani osoby trzecie korzystające z ustanowionej na rzecz skarżącego służebności drogi koniecznej celem dotarcia do nieruchomości władnącej, nie mogą być objęte wyżej omawianymi regulacjami. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w brzmieniu obowiązującym do zmiany dokonanej uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. w zakresie § 2 ust. 5 oraz § 7 ust. 5 w części obejmującej słowa "i właściciele działek", § 10 ust. 2 w części obejmującej słowa "właściciele", § 14 w części obejmującej słowa "oraz właściciele", § 17 ust. 3 w części obejmującej słowa "i właściciele", z uwagi na naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.