II SA/Po 604/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. I., M. K. i E. K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Gminie N. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 czerwca 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 397/08 oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga II SA/Po 604/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. E. I., M. K. i E. K., powołując się na art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniosły skargę na bezczynność Gminy N. w zakresie wykonania prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: (1) z dnia 19 lutego 2009 r. o sygn. akt IV Po 398/08, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w D., (2) z dnia 4 czerwca 2009 r. o sygn. akt IV Po 397/08, którym stwierdzono niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w D. Nadto w skardze zawarto żądania: (1) wymierzenia grzywny Gminie N. za niewykonanie wymienionych wyroków, (2) orzeczenia istnienia obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej w D., (3) przyznania odszkodowań stanowiących rekompensaty dla skarżących z tytułu utraconych wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenia społeczne, a także innych elementów pochodnych, które zobowiązany jest odprowadzić pracodawca. W uzasadnieniu skarżące wskazały, iż są nauczycielami zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w D. i posiadają interes prawny w ponownym uruchomieniu placówki. Interes ten wiąże się między innymi z uprawnieniem do wynagrodzenia, które przysługiwałoby im z tytułu zatrudniania w Szkole. Podniosły, że pomimo prawomocności dotychczasowych wyroków dotyczących uchwał w sprawie likwidacji Szkoły, nadal nie podjęto działań mających na celu zapewnienie ponownego funkcjonowania (odtworzenia) placówki. Z tego powodu skierowały wezwanie do Gminy N., do której zadań własnych należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach z zakresu edukacji publicznej (art. 7 ust 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Wybór Gminy N., jako adresata wezwania, był podyktowany również tym, że w ustawie Karta Nauczyciela ustawodawca posługuje się pojęciem "organu prowadzącego szkołę" (art. 30 ust. 6, art. 54 ust 7, art. 56 ust. 2). Skarżące odniosły się także do stanowiska organu dotyczącego braku legitymacji do wniesienia skargi po ich stronie. Podały, że jest to pogląd sprzeczny ze wskazanymi prawomocnymi wyrokami, w których Sąd uznał ich prawo do zaskarżenia obu uchwał dotyczących likwidacji szkoły. Skarga na bezczynność ma na celu zapewnienie realizacji prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. Skarżące zakwestionowały również stanowisko Gminy o nieodwracalnych skutkach prawnych likwidacji szkoły. Podnoszenie takiego zarzutu stanowi niebezpieczeństwo dla porządku prawnego, gdyż każdy niezadowolony z danego orzeczenia mógłby podejmować działania mające na celu usankcjonowanie danego stanu rzeczy metodą faktów dokonanych, a następnie powoływałby się na to, że nastąpiły nieodwracalne skutki w tym zakresie. Sprawę w zakresie skargi na bezczynność Gminy N. zarejestrowano pod sygn. II SAB/Po 45/10. Żądanie wymierzenia Gminie N. grzywny oraz orzeczenia o istnieniu obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej w D. w związku z niewykonaniem wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19.03.2009 r. IV SA/Po 398/08 zarejestrowano pod syg. II SA/Po 605/10. Natomiast żądanie wymierzenia Gminie N. grzywny oraz orzeczenia o istnieniu obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej w D. w związku z niewykonaniem wyroku WSA w Poznaniu z dnia 04.06.2009 r. IV SA/Po 397/08 jest przedmiotem niniejszego postępowania pod sygn. II SA/Po 604/10. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wyjaśnił, że została ona wniesiona przeciwko podmiotowi, który nie jest w postępowaniu biernie legitymowany. Zaznaczył, że to nie Gmina, a Rada Gminy N. jest na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) organem właściwym w sprawie wyrażenia zamiaru likwidacji szkoły i podjęcia decyzji w tym zakresie. Wójt dodał także, że zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy "właściwy organ" gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zdaniem Wójta byli nauczyciele zlikwidowanej szkoły nie mają też interesu prawnego w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym do wnoszenia skargi na bezczynność w zakresie podjęcia uchwały intencyjnej, kierowanej do rodziców faktycznie nieistniejącej placówki edukacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt podkreślił, że żaden przepis nie określa terminu początkowego rozpatrzenia ponownie sprawy dotyczącej wyrażenia zamiaru likwidacji szkoły, w szczególności w wyniku uchylenia wcześniejszej uchwały. Co więcej, z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca określił jedynie termin końcowy podjęcia takiej uchwały na 6 miesięcy naprzód przed końcem roku szkolnego, czyli do końca lutego bieżącego roku szkolnego. Z uwagi na okoliczność, iż uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2010 r. (I OSK 1340/09) wpłynęło po tej dacie jednak, to termin do podjęcia uchwały intencyjnej w sprawie zamiaru likwidacji szkoły upłynie dopiero w dniu [...].02.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazał się nietrafna. Przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie – w oparciu o przepis art. 154 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wymierzenia Gminie N. grzywny oraz orzeczenia o istnieniu obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej w D., w związku z niewykonaniem wyroku WSA w Poznaniu z dnia 04.06.2009 r. IV SA/Po 397/08. We wspomnianym wyroku w sprawie IV SA/Po 397/09 Sąd stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w D. Ze skargi wynika, iż skarżące oczekują od Gminy N. przywrócenia szkoły zlikwidowanej m.in. mocą uchwały zakwestionowanej w wymienionym wyroku. O bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności – w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – można mówić wówczas, gdy organ, pomimo upływu stosownych terminów, nie załatwia sprawy, to jest zasadniczo – nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przez niewykonanie wyroku należy zatem rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Należy jednak zauważyć, że nie zawsze w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę konieczne będzie wydawanie nowego aktu lub podjęcie czynności przez organ administracji publicznej. Nie każdy też akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wydawany w postępowaniu, w którym przepisy regulują terminy do ich podjęcia. W związku z tym, jeśli stosownych terminów nie ma, nie można zarzucać organowi, że pozostaje w bezczynności po wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym uchwała, w stosunku do której sąd administracyjny orzekł o niezgodności z prawem, traci moc z dniem takiego orzeczenia. Orzeczenie to oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały, a skutek ten następuje z mocy prawa z dniem wydania wyroku. Podkreślić należy, iż ani przepisy art. 94 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ani przepis art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dają sądowi kompetencji do nakładania – w wyroku orzekającym o zniezgodności z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego – na tę jednostkę obowiązku podjęcia działania w celu odtworzenia stanu sprzed wydania zakwestionowanego aktu. Rozważenia wymagało, czy obowiązek taki nie wynikał z innych przepisów, w szczególności przepisów ustawy z dnia dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki edukacyjne Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a do potrzeb takich należą sprawy edukacji publicznej. Powołane przepisy formułują generalny obowiązek i uprawnienie gminy do organizowania oświaty na jej terenie w ramach zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego. Z regulacji tych nie można jednak wyprowadzić wniosku, że zorganizowanie i prowadzenie konkretnej placówki w określonym miejscu jest obowiązkiem gminy nakazanym prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sposób, w jaki gmina organizuje sieć szkół podstawowych w jej granicach administracyjnych zależy od jej uznania (kompetencje w tym zakresie ma rada gminy), przy czym powinna być ona ukształtowana w taki sposób, by umożliwić wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). W szczególności poszczególne szkoły podstawowe powinny być lokalizowane w taki sposób, by droga dziecka do szkoły nie przekraczała określonej prawem odległości (art. 17 ust. 2 ustawy). W przypadku naruszenia tego wymogu, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej (art. 17 ust. 3 ustawy). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z przepisów ustawy o systemie oświaty i regulacji dotyczących samorządu gminnego - poza generalnym obowiązkiem tworzenia i utrzymywania sieci szkół - nie można wyprowadzić adresowanego do gminy obowiązku zorganizowania i prowadzenia konkretnej placówki w określonym miejscu. Dotyczy to także przypadku, gdy stwierdzono nieważność uchwały o zamiarze likwidacji danej szkoły. Wyeliminowanie z obrotu aktu likwidującego placówkę, która faktycznie przestała już funkcjonować, nie powoduje automatycznie prawnego obowiązku restytucji szkoły. Stwierdzenie nieważności uchwały likwidacyjnej ma jedynie taki skutek, że przesądza o niezgodności z prawem trybu likwidacji, co może mieć ewentualnie znaczenie dla oceny skuteczności ustania stosunków prawnych związanych z funkcjonowaniem dotychczasowej szkoły. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że skoro przepisy ustawy o systemie oświaty dają gminie swobodę w kształtowaniu na jej terenie sieci szkół podstawowych (przy spełnieniu wymagań określonych w art. 17 ustawy) i nie nakazują zorganizowania i prowadzenia konkretnej placówki w określonym miejscu, to nie ma przesłanek do nałożenia na gminę obowiązku odtworzenia faktycznie zlikwidowanej szkoły w oparciu o art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 843/04, niepubl.). Takie orzeczenie Sądu naruszałoby także wyłączną kompetencję Rady Gminy N. do ustalenia, na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, sieci publicznych szkół i granic ich obwodów. W tej sytuacji wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04.06.2009 r. polegać zatem może jedynie na respektowaniu dokonanej w nim oceny prawnej przeprowadzonej procedury likwidacyjnej, którą Sąd uznał za wadliwą, co może oczywiście rodzić dalsze skutki odszkodowawcze lub dyscyplinarne. Wbrew twierdzeniom skarżących zaskarżony wyrok nie jest natomiast równoznaczny z nałożeniem na organy samorządowe obowiązku przywrócenia szkoły. Wykonanie tego wyroku nie łączy się zatem z koniecznością pozytywnego działania organów samorządowych w zakresie reaktywowania szkoły, ani też z obowiązkiem ponowienia procedury likwidacyjnej. Nie można więc w niniejszej sprawie mówić o niewykonaniu przez Gminę N. wyroku Sądu. Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę N. stwierdzić należy, iż skarżącym przysługiwała legitymacja do złożenia skargi. Sąd nie może bowiem przyjmować założeń sprzecznych z ustaleniami będącymi podstawą wydania wyroku uwzględniającego skargę w sprawie o sygn. akt IV Po 397/08, w szczególności Sąd w tej sprawie nie może uznać, że działanie lub zaniechanie organów Gminy N. w zakresie dotyczącym likwidacji (i odtworzenia) Szkoły Podstawowej w D. nie dotyczy interesu prawnego skarżących - jako byłych pracowników placówki. Należy mieć na uwadze, że z reguły prawo sądowoadministracyjne nie jest źródłem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, którego naruszenie legitymowałoby do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyjątkiem od tej reguły jest m.in. skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie pierwotnym źródłem interesu prawnego jest prawo materialne, którego naruszenie uzasadniałoby uwzględnienie skargi przez sąd, ale już art. 154 wymienionej ustawy, a więc przepis procesowy, jest wyłącznym źródłem ochrony strony, która uprzednio uzyskała korzystny dla siebie wyrok, a teraz skarży się, że ów wyrok jest ignorowany przez organ administracyjny. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącej Gminy, iż nie ma ona legitymacji biernej w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ustawy o systemie oświaty to do jednostki samorządu terytorialnego należy wykonywanie zadań własnych z zakresu edukacji publicznej i do gminy należy zakładanie i prowadzenie szkoły publicznej. Zatem nie ma przeszkód, aby skarga na niewykonanie wyroku sądu w zakresie reaktywowania szkoły publicznej była skierowana przeciwko gminie, a nie wyłącznie przeciw organowi gminy, jakim jest rada gminy. Żądania zasądzenia na rzecz skarżących odszkodowań okazały się natomiast niewłaściwie skierowane do Sądu administracyjnego, stąd ich zasadność nie mogła być przez ten Sąd w żaden sposób przesądzana. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga