II SA/Po 607/18

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania pomieszczeń w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w K. przy ul. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę kondygnacji podziemnej w budynku wielorodzinnym w K. przy ul. [...], podczas której ustalił, że w piwnicy wydzielono boksy za pomocą paneli z siatek na słupkach stalowych. Część boksów jest przypisana do poszczególnych mieszkań, natomiast część (55,9 m2) jest wynajmowana przez J. K., jako prywatnego właściciela wynajmowanej powierzchni. Do mieszkania nr [...], którego właścicielem jest M. M., stosownie do aktu notarialnego z dnia [...] r. przypisano 3,8 m2 powierzchni użytkowej piwnicy. W akcie tym wyszczególnione zostały również części wyznaczone do wspólnego korzystania przez właścicieli lokali i są to: fundamenty, ściany konstrukcyjne, stropy, konstrukcja dachu z pokryciem, wszelkie instalacje, przyłącza i klatki schodowe. Z kolei w dokumentacji odbiorowej znajduje się rysunek kondygnacji podziemnej zatwierdzony przez projektanta W. I., z którego jednoznacznie wynika, że inwestor [...] na etapie realizacji obiektu zrezygnował z wykonywania podziału pomieszczeń w piwnicy, rezygnując również z budowy suszarni. Zmiany te zostały zakwalifikowane przez projektanta obiektu jako nieistotne. Pozwolenie na użytkowanie [...] z dnia [...] r. obejmowało piwnicę jako jedno duże pomieszczenie o powierzchni ok 150 m2. Następnie na etapie sprzedaży piwnica została podzielona wskazanymi ścianami z paneli na boksy o powierzchni jaką zakupili poszczególni właściciele mieszkań według własnych potrzeb. W związku z powyższymi ustaleniami w opinii organu I instancji nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, co obligowało organ do umorzenia postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Pismem z dnia [...] r. M. M. złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od opisanej wyżej decyzji organu I instancji. M. M. wyjaśnił, że umową przedwstępną z dnia [...] r. sprzedający zobowiązał się do ustanowienia odrębnej własności lokalu wraz z udziałem we współwłasności wspólnej. Do współwłasności wspólnej niewątpliwie należą pomieszczenia zaprojektowane do wspólnego użytku. Takim pomieszczeniem była zaprojektowana (i zatwierdzona pozwoleniem na budowę) suszarnia. Tymczasem odwołujący został pozbawiony prawa użytkowania suszarni, gdyż w jej miejscu samowolnie powstały boksy pod wynajem. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że winien zostać przywrócony stan zgodny z prawem, albowiem obiekt powinien być wybudowany zgodnie z projektem. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a takiej decyzji brak. Ponadto, organ nie wskazał na podstawie jakiego dokumentu wybudowano w piwnicy ściany z paneli ani nie wyjaśnił, czy taki rodzaj przebudowy jest reglamentowany przez prawo. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że w ustalonym stanie faktycznym rozważenia wymaga, czy podział piwnicy na boksy, dokonany już po wydaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a więc czy wykonane roboty w ogóle wymagają ingerencji organów nadzoru budowlanego. W tym kontekście WINB wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podział piwnicy został dokonany w odniesieniu do powierzchni zakupionej przez właścicieli poszczególnych mieszkań w budynku przy pomocy siatki ogrodzeniowej. Siatka ta nie została postawiona w ten sposób, iż dotyka sufitu. W ocenie organu sporne roboty, które w żaden sposób nie ingerują w konstrukcję obiektu, nie są więc przebudową, a pomieszczenie jest użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Zachodziły więc podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., albowiem wykonane prace w ogóle nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego i nie były prowadzone w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ I instancji winien ustalić, jak zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę miały być użytkowane piwnice budynku wielorodzinnego w K. przy ul. [...], jak są piwnice użytkowane obecnie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, a jeśli tak, to kiedy - przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, czy też już po wydaniu decyzji oraz czy istniejący stan wymaga postępowania naprawczego. W opinii skarżącego przez podział zmieniły się bowiem warunki higieniczno - sanitarne oraz bezpieczeństwa pożarowego (drogi ewakuacji, możliwość rozprzestrzenianie się ognia), jednak nie ustalono, czy panele są palne, a siatki nie tworzą ścian oddzielenia ppoż. Tymczasem w zależności od dokonanych ustaleń i ich oceny przez organ nadzoru budowlanego, postępowanie administracyjne powinno albo zostać zawieszone w celu wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie, jeśli organ uznałby, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzez zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jeszcze przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, albo powinno się toczyć dalej, jeśli organ uznałby, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części doszło po wydaniu decyzji o pozwolenia na użytkowanie (art. 71a Prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...], umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie sposobu użytkowania pomieszczeń w piwnicy budynku wielorodzinnego. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zauważa, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważyły istoty sprawy, tj. czy w sprawie faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w K. przy ul. [...], jak zgłosił skarżący we wniosku z dnia [...] r. o wszczęcie postępowania w tej sprawie (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji), czy też do takiej zmiany nie doszło – choć to właśnie od ustalenia tej okoliczności zależał sposób dalszego procedowania. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: "Pr. bud."), każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2 Pr. bud.). Jak wynika z treści decyzji organu I instancji, w toku postępowania ustalono, że początkowo inwestor zaplanował w zatwierdzonym projekcie budowlanym podział piwnicy na poszczególne pomieszczenia, w tym suszarnię, jednak w trakcie realizacji budowy zamiar inwestycyjny został zmieniony i ostatecznie pozostawiono jedno duże pomieszczenie piwniczne. Zmiany te zostały zakwalifikowane przez projektanta obiektu jako nieistotne. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r., [...], obejmowała więc piwnicę jako jedno duże pomieszczenie o powierzchni ok 150 m2. Do wydzielenia w piwnicy poszczególnych boksów za pomocą paneli z siatek na słupkach stalowych doszło już na etapie sprzedaży poszczególnych mieszkań w budynku. Część boksów jest przypisana do poszczególnych mieszkań, natomiast część (55,9 m2) należy do J. K., który wynajmuje wymienione powierzchnie. Do mieszkania nr [...], którego właścicielem jest M. M., stosownie do aktu notarialnego z dnia [...] r. przypisano 3,8 m2 powierzchni użytkowej piwnicy. W akcie tym wyszczególnione zostały również części wyznaczone do wspólnego korzystania przez właścicieli lokali i są to: fundamenty, ściany konstrukcyjne, stropy, konstrukcja dachu z pokryciem, wszelkie instalacje, przyłącza i klatki schodowe. Obowiązkiem organów było więc ustalenie, czy roboty wykonane w piwnicy po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie – polegające na wydzieleniu boksów poprzez zainstalowanie paneli z siatki na słupach stalowych – mogły zmienić wskazane w art. 71 ust. 1 Pr. bud. warunki, a w konsekwencji, zmienić sposób użytkowania części obiektu budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć, że podział pomieszczenia poprzez postawienie paneli z siatek na słupkach stalowych skutkowało zmianą bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynku, tak jak wskazuje na to strona skarżąca. Zarówno jednak organ I instancji, jak i organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedziały się na ten temat, choć, jak już wskazano na wstępie, to właśnie od ustalenia tej kwestii zależał sposób dalszego procedowania. Dopiero ustalenie, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr. bud. uprawniałoby do umorzenia postępowania w sprawie. Z kolei ustalenie, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części winno prowadzić do zbadania, czy zmiana ta powinna skutkować przeprowadzeniem postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Pr. bud., czy też art. 71a Pr. bud. Powyższe wynika z faktu, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 Pr. bud. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, bądź z wykonaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – tj. w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Pr. bud. – organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Pr. bud. (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. II OSK 2577/15, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu stanowisko powyższe należy również odnieść do sytuacji z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., gdy samowolna zmiana sposobu użytkowania związana była z wykonaniem robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Reasumując, organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobligowane były ustalić, czy podzielenie piwnicy na boksy przy użyciu paneli z siatki spowodowało zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr. bud. W przypadku uznania, że w sprawie doszło do takiej zmiany, kolejnym etapem winno być ustalenie, czy zrealizowane prace nie zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Pr. bud., a następnie przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 Pr. bud., bądź art. 71a Pr. bud. – stosownie do poczynionych ustaleń. Dopiero uznanie, że w sprawie w ogóle nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku uprawniało organy nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania w sprawie. Jednocześnie za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowe roboty nie stanowiły przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Ponadto organ uzupełni akta sprawy o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] r., [...], bo choć dokument ten posłużył do ustalenia stanu faktycznego, nie został włączony do akt. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).