II OSK 2577/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2941/14 w sprawie ze skargi C. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2941/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. B. (dalej: skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał skarżącemu pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie garażu przy ul. [...] w W. Inwestycja ta została zakończona zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia 28 października 2005 r., bez wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. J. B. - współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w W., zwrócił się do organu powiatowego o wyjaśnienie niezgodności rozbudowy realizowanej na tej nieruchomości z zatwierdzonym projektem. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniósł o określenie rozbieżności pomiędzy projektem dotyczącym nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową, a rzeczywistą jego realizacją. Z akt sprawy wynika, że na terenie spornej nieruchomości inwestor C. B. prowadził dwie odrębne inwestycje. Jedna to rozbudowa budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w W. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast druga inwestycja polegała na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową i była prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] również z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego nią projektu budowlanego. W stosunku do obu inwestycji organ prowadził postępowania administracyjne. Przy czym w stosunku do nadbudowy i rozbudowy garażu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. prowadził również postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a Prawa budowlanego, w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nadbudowanego i rozbudowanego garażu. Postępowanie to zostało zakończone ostatecznym postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] uchylającym postanowienie organu pierwszej instancji i ustalającym dla inwestora opłatę legalizacyjną na kwotę 75.000,00 zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. W związku z licznymi wnioskami J. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora – C. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie garażu wykonanej z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Organ stwierdził, że konieczność nałożenia na inwestora ww. obowiązku wynikała ze stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyrokach z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 139/11 oraz z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1140/13. W wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 139/11 Sąd wskazał, że fakt prowadzenia dwóch innych postępowań dotyczących tej nieruchomości, tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego garażu oraz samowolnych robót wykonanych w budynku mieszkalnym, nie może tłumaczyć okoliczność pozostawania organu w bezczynności wobec wniosku J. B. o zbadanie sprawy odstępstw od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Natomiast w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1140/13 Sąd zauważył, że fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Czym innym jest bowiem kwestia zgodności nadbudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym, a czym innym kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. postanowieniem z dnia 5 maja 2014 r. zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie realizacji inwestycji przy ul. [...] w W. z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Za zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie organ uznał wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] uchylającego w całości postanowienie organu powiatowego z dnia [...] września 2007 r. i ustalającego opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. W ocenie organu inwentaryzacja budowlana zatwierdzona ww. postanowieniem dotyczyła w części budynku objętego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zakończenie postępowania w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji przy ul. [...] w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., tj. dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową. Skargę na powyższe postanowienie złożył C. B., podnosząc, że stan faktyczny budynku przy ul. [...] w W. od wydania przez organ wojewódzki postanowienia legalizacyjnego w 2008 r. do dnia złożenia skargi nie uległ żadnej zmianie i był znany organowi w 2008 r., gdyż stwierdzony został na podstawie sporządzonej przez skarżącego dokumentacji, oględzin oraz informacji J. B. Nie można zatem w dwóch niezależnych postępowaniach oceniać tego samego stanu faktycznego. Dopuszczalne było więc dokonanie interwencji albo na podstawie art. 71a Prawa budowlanego albo art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd wskazał, że przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie w ogóle nie jest możliwe. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro postępowanie to dotyczyło realizacji inwestycji przy ul. [...] w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], a postępowanie - w którego rozpatrzeniu organ pierwszej instancji upatrywał zagadnienia prejudycjalnego - zostało wszczęte w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego na inwestora opłatę legalizacyjną za samowolną zmianę sposobu użytkowania. Pomiędzy obydwoma sprawami nie istniała zależność o charakterze bezpośrednim. Tym samym Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że kwestia prawidłowości postanowienia legalizacyjnego z 2008 r. stanowi zagadnienie wstępne, niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszenie obowiązku rzeczywistej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów adwokackich wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaskarżony wyrok nie tylko narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszenie obowiązku rzeczywistej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Mimo lakonicznej formy, Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, w sposób umożliwiający jego merytoryczną kontrolę. Dodatkowo należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się zatem do zasadności podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, wskazać należy, że z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. W orzecznictwie sadowym przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje jej poszukiwać (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/12). Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy uchylił postanowienie organu powiatowego zawieszające postępowanie w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji przy ul. [...] w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], uznając, że w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ocenę tę zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a wg tych przepisów toczy się w sprawie postępowanie naprawcze, nie wykluczają bowiem możliwości prowadzenia odrębnego postępowania na podstawie art. 71a Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku stwierdzenia, że inwestor wykonał obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów - właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2). Z kolei przepis art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wymienionych wyżej przepisów ustawy - Prawo budowlane, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, CBOSA). Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów wynika, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 28 października 2005 r. wynika, że C. B. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że w dniu 22 października 2005 r. zakończył nadbudowę istniejącego garażu wraz z jego rozbudową na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. W dniu [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin dokonanej nadbudowy i rozbudowy garażu potwierdzonych protokołem nr [...], w którym wskazał, że nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania rozbudowanej części obiektu. Dopiero w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2007 r. potwierdzonych protokołem nr [...] organ stwierdził, że na parterze budynku mieszkalno-usługowego jest czynna restauracja, która zajmuje przebudowany garaż (piwnice) oraz dawny lokal sklepu wielobranżowego, a zatem także część budynku nie objętą decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o pozwoleniu na nadbudowę i rozbudowę garażu. Tak więc stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego okoliczności, że inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę co do zasady nie wyklucza możliwości legalizacji późniejszej samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w trybie art. 71a Prawa budowlanego. W rezultacie w stanie faktycznym niniejszej sprawy kwestia prawidłowości postanowienia legalizacyjnego z dnia [...] lutego 2008 r. nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a zatem powyższe nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Jak już wyżej wskazano kwestia legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mogłaby być zagadnieniem wstępnym w sprawie odstępstw od projektu budowlanego popełnionych przy budowie obiektu, gdyby w trakcie pierwszej kontroli obiektu, po zawiadomieniu inwestora o zakończeniu budowy, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wiązała się z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę lub została dokonana w wyniku dopuszczenia się przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy garażu. W takiej bowiem sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby wręcz do przeprowadzenia jednego postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Ustaleń takich jednak w niniejszej sprawie, jak już wcześniej zauważono, nie dokonano. Tym samym, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie mógł zatem naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.