II SA/Po 610/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska Dnia 5 kwietnia 2005 r. Z. SPZOZ w P. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. P.Ł. przy ul. W [...] w P. - działka nr geodez. [...], ark. [...], obręb G., podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wskazał, iż dopiero dnia [...] marca 2005 r. powziął informację o wydaniu decyzji. Zakład nie otrzymywał informacji w sprawie, mimo, że pozostawał we władaniu działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (mogącej znacząco oddziaływać na środowisko). Powinien być zatem powiadomiony o wszczęciu postępowania jako strona. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 149 oraz 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie. Wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Z. przedłożył umowę użytkowania oraz odpis skrócony z księgi wieczystej nr KW [...] potwierdzające uprawnienie do dysponowania i zarządzania przez Zakład działkami nr [...] oraz [...], art. [...], obręb G. (prawo użytkowania). Wskazał jednocześnie, że wskutek przekazania nieruchomości na podstawie umowy użytkowania Zakład faktycznie włada i zarządza nimi, a zatem zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest stroną wznowionego postępowania jako zarządca działek. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. P. Ł. Zdaniem organu, Z. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Wyjaśnił, iż z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten nie obejmuje podmiotów, których prawo do nieruchomości wynika z umowy użytkowania. Zdaniem organu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Zakładu, iż użytkowanie mienia państwowego ma taki sam charakter jak sprawowanie trwałego zarządu nad nieruchomością. Zakres uprawnień zarządcy jest szerszy niż zakres uprawnień użytkownika. W odwołaniu Zakład podkreślił, że pojęcie "zarządcy nieruchomości" odnosi się również do użytkowników nieruchomości. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, a do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.). Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Wojewoda W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2005 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ podniósł, iż użytkownik nieruchomości nie jest tożsamy z zarządcą nieruchomości. Trwały zarząd jest formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Ustanawia się go w drodze decyzji (art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ). Stąd władanie nieruchomością na podstawie umowy użytkowania nie daje przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził, że w przypadku złożenia wniosku przez podmiot nie będący stroną organ powinien w trybie art. 149 § 2 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania, a skoro postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2005 r. wznowił postępowanie administracyjne w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie ustalił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, wszczęte postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego Zakład wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu powołał argumentację jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 972/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" należało interpretować w sposób szerszy od zamieszczonych unormowań w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co wynikało z faktu, że obiekt budowlany może stanowić przedmiot odrębnej nieruchomości. W ocenie Sądu pojęcie to obejmowało każdą osobę tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością. W wyniku skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1510/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaznaczył, że pojęcia "zarządzający nieruchomości" nie można utożsamiać z pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego". Uznał również za przedwczesne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że Zakładowi przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem w tym zakresie (czy nieruchomość będąca w użytkowaniu Zakładu znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji) organy prowadzące postępowanie administracyjne nie poczyniły ustaleń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji powstaje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji, gdyż badanie przymiotu strony należy do organu, który wznawia postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Jednocześnie decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 20 czerwca 2005 r. uznał za wadliwą, ponieważ jeżeli zdaniem organu Zakładowi nie przysługuje przymiot strony, powinien umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było też powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Ograniczenie pojęcia "zarządzający nieruchomości" tylko do jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, w przypadku uprawnień wynikających z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszałoby zasadę równości wszystkich wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdyż oddanie nieruchomości w trwały zarząd może nastąpić jedynie na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych. Tymczasem przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma służyć ochronie interesów prawnych wszystkich władających nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu, a nie tylko interesów państwowych czy samorządowych jednostek organizacyjnych. Do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomością" przemawia również art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zarzut błędnej interpretacji art. 244 k.c. i art. 251 k.c. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego zasługuje na uwzględnienie. Należy przyjąć, iż Z., który swe prawo do dysponowania nieruchomością obejmującą działki nr [...] oraz [...], art. [...], obręb G. (sąsiadującą bezpośrednio z nieruchomością, na której lokalizowana jest inwestycja P. Sp. z o.o.) wywodzi z umowy użytkowania, może być uznany za zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mimo podobieństwa semantycznego terminu "zarządca nieruchomości" do "jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd" w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie ma powodów, aby jako strony postępowania o pozwolenie na budowę uznać jedynie jednostki organizacyjne wymienione w tej ustawie. Pojęcie zarządcy nieruchomości z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma szerszy zakres i obejmuje te jednostki organizacyjne, jak również podmioty, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Ograniczenie pojęcia "zarządca nieruchomości" tylko do jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, w przypadku uprawnień wynikających z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszałoby zasadę równości wszystkich wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdyż oddanie nieruchomości w trwały zarząd może nastąpić jedynie na rzecz państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych. Nie oznacza to jednak, że Z. przysługuje status strony wywodzony z samego faktu dysponowania działką sąsiadującą do terenu inwestycji P. Konieczne jest ustalenie czy nieruchomość, którą dysponuje, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Zagadnienie to nie było przedmiotem analizy organów, a postępowanie wymaga w tym względzie uzupełnienia. Ponownie rozpoznając sprawę należy zatem wziąć pod uwagę między innymi szczegółowe regulacje dotyczące warunków technicznych i usytuowania obiektów (rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ) oraz oddziaływania obiektów na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ). W oparciu o nie, w odniesieniu do konkretnych, indywidualnych parametrów obiektu (także z uwzględnieniem ewentualnych stwierdzonych lub wskazanych przez wnioskodawcę naruszeń w stosunku do pozwolenia) wyznacza się strefę jego oddziaływania. Ponadto, organ powinien rozważyć, czy w konkretnej sytuacji nie nastąpi ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości skarżącego, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. pomocniczo: wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06,niepubl. oraz wyrok z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/06, publ. Lex nr 243787). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska MK