II SA/Po 613/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant: ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] 2014r. Nr [...] zna [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W wyniku ponownego sprawy Burmistrz M. (dalej: Burmistrz) decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...] ustalił wobec K. i J. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], dla której w Sądzie Rejonowym w S. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzona jest księga wieczysta KW [...] – odpowiednio: 1) [...] zł dla działki nr [...] o pow. [...] ha, 2) [...] zł dla działki nr [...] o pow. [...] ha. Po rozpoznaniu odwołania K. i J. K., kwestionujących m.in. dopuszczalność wydania przedmiotowej decyzji z uwagi na upływ terminu ustawowego, jak i charakter przedmiotowej inwestycji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm. – dalej: u.g.n.), utrzymało zaskarżoną decyzję mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił m.in., że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2001 r. znak [...] wydanego przez Starostę [...] Gmina M. rozpoczęła budowę dróg w miejscowości [...]: ulice [...]; wybudowana od podstaw droga została z dniem [...] września 2006 r. oddana do użytku; na powyższą inwestycje Gmina M. wydatkowała kwotę [...] zł. Wobec powyższego organ uznał, że stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wartość nieruchomości i wysokość opląty adiacenckiej organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego w celu ustalenia, czy budowa drogi wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości przy niej położonych. Organ zauważył, że w wyniku zapewnienia lepszego dostępu do nieruchomości drogą o nawierzchni utwardzonej , wzrosła atrakcyjność nieruchomości i całego terenu; wobec powyższego zaistniały oczywiste podstawy do naliczenia i pobrania opłaty adiacenckiej. Powołując się na operat szacunkowy, który organ uznał za wiarygodny dowód w sprawie, stwierdził, że nastąpił wzrost przedmiotowej nieruchomości o kwotę [...] zł, a opłata wynosi [...] zł, tj. 30% tej kwoty zgodnie ze stawką opłaty określoną w § 2 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia 21 kwietnia 2015 r. Kolegium stwierdziło, że w sprawie zaszły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zachowania terminu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej Kolegium wskazało na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09, zgodnie z którą trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, ponieważ organ I instancji wydał pierwszą decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu [...] 2009 r., doręczając ją [...] 2009 r., zachowany został trzyletni termin określony w przywołanym przepisie, liczony od dnia [...] września 2006 r., kiedy to droga została oddana do użytku. W ocenie Kolegium fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania; warunkiem zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest bowiem skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji; bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. Dalej Kolegium zauważyło, że z decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2001 r. znak [...] wynika, że objęte tą decyzja roboty budowlane polegały na wykonaniu utwardzonych nawierzchni ulic osiedlowych w miejscowości [...] wraz z wykonaniem kanalizacji deszczowej; powstała droga utwardzona składająca się z jezdni i chodników, co potwierdza serwis fotograficzny dołączony do operatu szacunkowego; ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka nie istniała budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych wymagających wydania stosownych decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, że regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych; pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek użytkowania. Organ odwoławczy pozytywnie ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy i podzielił ustalenia faktyczne i prawne, poczynione przez organ I instancji na podstawie przedmiotowego operatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. i J. K. domagali się uchylenia tej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skrzący podtrzymali zarzuty wcześniej wyrażone w odwołaniu – co do tego, że inwestycja drogowa stanowiła jedynie przebudowę drogi oraz upłynął już termin do ustalenia opłaty adiacenckiej, a także że wskutek realizacji tej inwestycji nie wzrosła wartość ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką – wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury – w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 (ONSAiWSA 2009/5/84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W przedmiotowej sprawie, co jest niekwestionowane – w odniesieniu do samego terminu oddania inwestycji do użytku – stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu [...] września 2006 r. W konsekwencji przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał w niniejszej sprawie z dnia [...] września 2009 r. (por. art. 112 Kodeksu cywilnego). Wprawdzie przed tym dniem Burmistrz wydał pierwszą decyzję ustalająca opłatę adiacencką z dnia [...] 2009 r., ale została ona wyeliminowana z obrotu prawnego kasacyjnym orzeczeniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. Również kolejna decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2009 r. ustalająca opłatę adiacencką została wydana przed upływem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n,, ale także ta decyzja została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wydanie przez Burmistrza ostatniej decyzji w tej sprawie nastąpiło dopiero w dniu [...] 2014 r., a więc – jak należy uznać – już po upływie ustawowego terminu. Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu przyjętego przez organ II instancji, w myśl którego wydanie przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., decyzji organu pierwszej instancji miałoby przesądzać o zachowaniu tego terminu niejako "raz na zawsze" – a więc także w sytuacji, gdy owa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie uchylona. Skład orzekający podziela stanowisko przeciwne, zgodnie z którym do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają w szczególności następujące względy. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Dla zachowania tego terminu konieczne jest wydanie decyzji przed jego upływem przez organ pierwszej instancji, z tym że nie jest niezbędne, aby decyzja ta w tym terminie zyskała przymiot ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze przywołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 4/09, w której przesądzono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tej uchwały przedstawione zostało przekonujące stanowisko odnośnie do kwestii, czy przed upływem omawianego terminu opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie także w literaturze przedmiotu, w której podkreśla się, że skoro opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, to wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja ta staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] S. Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 145; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2014, uw. 3 do art. 145). Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000/9/134). Terminy materialne to terminy do dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w toku (w ramach) postępowania czy też poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe czy nie (tak: Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Na tym tle Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 381/14 (dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego ze stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego, aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, tj. nie można twierdzić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Należy zauważyć, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym brak w obrocie prawnym jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia tej opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Opłata może zostać ponownie ustalona i to w wysokości dowolnej – tj. innej niż poprzednio, także wyższej – gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się skutecznie powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść). Zakaz ten dotyczy orzekania w postępowaniach odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu właśnie takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego trzyletni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ zamiaru skorzystania ze swoich uprawnień do jej wymierzenia. W tym terminie powinien więc ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku poniesienia opłaty, ale również co do jej wysokości. Można w sposób uprawniony przypuszczać, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby ustanowienie terminu, w którym organ miałby wyrazić jedynie chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to użyłby raczej formuły, z której wynikałoby, iż organ w okresie trzech lat musi "wszcząć postępowanie" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie "wydać decyzję". Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Odnosząc się zaś do argumentacji organu II instancji – które, z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, wskazywały, że warunkiem zachowania terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność ewentualnego następczego uchylenia tej decyzji – należy zauważyć, że początkowo kwestia ta nie była rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie. Jednakże ostatecznie przeważyło – i obecnie bez wątpienia dominuje – stanowisko, w myśl którego do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej (zob. np. wyroki: NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 2815/13, WSA w Poznaniu: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r. sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r. sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r. sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Po 1146/14, z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 291/15, z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 254/15, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. II SA/Łd 266/13 – orzeczenia dostępne jw.). Taki pogląd aprobowany jest również w doktrynie (zob.: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" 2013, nr 6, s. 32; E. Klat-Górska [w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 145). Podzielić trzeba i ten pogląd wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 381/14, że tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może przemawiać fakt, że kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być w konkretnych przypadkach wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji; w tym przypadku: do uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin został ustalony w wymiarze aż trzech lat, co – przy dochowaniu przez organy administracji terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. – jest w zupełności wystarczające do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach oraz postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet ewentualnego powtórzenia tych procedur. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wydanie (ponowne) w dniu 6 czerwca 2014 r. decyzji przez organ I instancji nastąpiło w niniejszej sprawie po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Burmistrza, organ odwoławczy również dopuścił się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które to naruszenie prawa materialnego miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie; stało się to bowiem całkowicie bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., brak jest już możliwości ustalenia przez organy opłaty adiacenckiej, co oznacza, że postępowania administracyjne prowadzone w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej też przyczyny winno zostać umorzone w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, mając na względzie treść przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.