II SA/Po 614/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na zarządzenie pokontrolne Prezydenta Miasta [...] – Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie stanu technicznego obiektu I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punkcie 3 oraz w zakresie punktów 2 – 4 zmian wprowadzonych aktem z dnia [...] maja 2021 r., II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaleceniami pokontrolnymi z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], wydanymi na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282, zwanej dalej "ustawą" lub "u.o.z."), Prezydent Miasta P. – Miejski Konserwator Zabytków w P. zalecił właścicielom dz. nr [...], ark. 15, obr. [...] przy ul. [...] w P., przez którą przebiega zabytkowe torowisko, niezwłoczne podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie zabytku przed niszczeniem oraz przeprowadzenie następujących czynności przy zabytku: 1. Zabezpieczenie fragmentu torowiska w części działki udostępnianej do przejazdu samochodów budowlanych na teren sąsiedniej nieruchomości na czas trwania budowy - niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego pisma w terminie nieprzekraczającym 14 dni i po wcześniejszym uzgodnieniu formy zabezpieczenia z Miejskim Konserwatorem Zabytków (dalej oznaczanym także jako "MKZ"). 2. Odsłonięcie spod ziemi południowego toru we wschodniej części działki od strony ul. [...] w celu umożliwienia identyfikacji zabytku - w ciągu 14 dni od momentu otrzymania zaleceń pokontrolnych, w terminie nieprzekraczalnym do dnia [...] maja 2021 r., a następnie przekazanie do Biura MKZ dokumentacji fotograficznej przeprowadzonych prac. 3. Trwałe wyeksponowanie zabytku polegające na: a) odsłonięciu w całości torowiska spod ziemi, b) uporządkowaniu terenu, c) usunięciu samosiejek wyrastających pomiędzy torowiskiem, d) wykonaniu inwentaryzacji przebiegu torów oraz szczegółowej dokumentacji fotograficznej i konserwatorsko-technologicznej stanu zachowania, e) wykonaniu wstępnej dezynfekcji, f) oczyszczeniu szyn, podkładów z zabrudzeń mikrobiologicznych i atmosferycznych, g) wzmocnieniu osłabionych podkładów drewnianych, następnie zabezpieczeniu ich powierzchni, h) zabezpieczeniu szyn, i) odgrodzeniu odsłoniętego torowiska od trawnika, j) zabezpieczeniu wewnętrznej przestrzeni przed porostem roślinności oraz wypełnieniu jej, np. tłuczniem, k) oczyszczeniu i zabezpieczeniu w sposób uniemożliwiający kradzież fragmentu zachowanego urządzenia technicznego z grawerunkiem "[...]". Po uzgodnieniu z MKZ zdeponowanie zabytku w odpowiednim miejscu w celach edukacyjnych, l) identyfikacji obiektu poprzez wykonanie napisu w technice grawerskiej na szynie, od strony ul. [...]: "[...]". Wskazano, że na prace te należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie, a program prac konserwatorskich wraz ze stosownym wnioskiem przedłożyć do Biura MKZ, w terminie do [...] lipca 2021 r. Po uzgodnieniu z MKZ oraz uzyskaniu pozwolenia na wykonanie prac, należy przystąpić do ich realizacji w terminie nie później niż 3 miesiące. Dodano, że o realizacji poszczególnych punktów niniejszych zaleceń należy informować na bieżąco MKZ, a niezastosowanie się do zaleceń pociąga za sobą skutki prawne przewidziane w art. 119 ustawy. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2021 r. przeprowadzono kontrolę zabytkowego torowiska [...] Kolei Powiatowej wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r., przebiegającego przez teren dz. nr [...], ark. 15, obr. [...] przy ul. [...] w P., stanowiącej własność K. sp. z o.o. z siedzibą w P.. Kontrolę przeprowadzono w zakresie wykonania stanu zachowania zabytku oraz przestrzegania przepisów dotyczących ochrony i opieki nad zabytkiem, a zastany stan faktyczny zabytku na dzień kontroli oceniono następująco: teren działki został zabezpieczony ogrodzeniem przed dostępem osób postronnych. Część terenu udostępniona na przejazd koparki na teren sąsiedniej budowy - widoczne ślady pojazdu - tory nie zostały zabezpieczone w żaden sposób. Niemożliwy do zidentyfikowania fragment torowiska (tor południowy) we wschodniej części działki od strony ul. [...]. Tory w większości zachowane, częściowo z drewnianymi podkładami. W zachodniej części działki liczne samosiejki, których korzenie powodują nierówności gruntu tym samym wpływając na teren pod torami. Zdemontowany fragment w okolicy ogrodzenia na granicy z działką nr [...]. Zachowany element urządzenia technicznego z grawerunkiem "[...]". Pismem z dnia [...] maja 2021 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (zwana dalej także "Spółką" lub "skarżącą"), zgłosiła zastrzeżenia do powyżej opisanych zaleceń pokontrolnych, przywołując art. 40 ust. 2a ustawy. Powołując się na informacje zamieszczone w rejestrze zabytków nieruchomych województwa [...] na stronie internetowej: [...], podniesiono, że torowisko przebiegające przez działkę [...], obręb K., nie stanowi zabytku wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r., a tym samym wystosowanie do Spółki zaleceń pokontrolnych jest bezprzedmiotowe. Spółka podniosła, że błędnie określono adresata obowiązków wskazanych w zaleceniach pokontrolnych, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 3a prawa budowlanego linia kolejowa jest obiektem liniowym, za którego odpowiedni stan techniczny odpowiada właściciel lub zarządca, natomiast Spółka nie jest właścicielem, posiadaczem ani zarządcą torów kolejowych przebiegających przez działkę [...]. Zgodnie z informacjami zawartymi na stronie internetowej [...] Kolej Powiatowa znajduje się w zarządzie Powiatu [...] który powinien być adresatem zaleceń pokontrolnych, przyjmując, że linia kolejowa przebiegająca przez działkę [...], obręb K. byłaby zabytkiem. Pismem z [...] maja 2021 r. Spółka uzupełniła zastrzeżenia wyjaśniając, że dnia [...] maja 2021 r. dokonano określenia typów i roczników nawierzchni kolejowej w obrębie fragmentu działki nr [...]. Został sporządzony szkic przez mgr inż. P. S., Kierownika ds. infrastruktury kolejowej S. sp. z o.o., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], a także wykonano 31 fotografii. Przedstawiając szczegółowy opis umiejscowionych w badanej lokalizacji torów podniesiono, że w świetle dat produkcji i zabudowy torów należy przyjąć, że elementy nawierzchni torowej i rozjazdowej pochodzą z drugiej połowy XX wieku. Są to typowe elementy nawierzchni kolejowej stosowanej w PRL na bocznicach i liniach PKP zgodnie z "Przepisami technicznymi utrzymania i eksploatacji nawierzchni na liniach kolejowych normalnotorowych użytku publicznego Dl". Nawierzchnia ta była zapewne wykonana podczas remontu w latach 70 ub. wieku na odcinku pomiędzy [...] a Ż. . W ocenie Spółki, nawierzchnia nie stanowi zabytkowego torowiska, tak jak się to ma do innych części [...] Kolei Powiatowej wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 roku. Dodano, że jedynym elementem, który może stanowić element zabytkowy, jest niekompletny element mechanizmu wskaźnika zwrotnicowego. Jest on przymocowany śrubami stopowymi z przytwierdzenia typ K do pasa mocowania zwrotnika rozjazdowego, odlew posiada cechę wypukłą "[...]" (zdjęcie nr [...]). Zdaniem Spółki torowisko przebiegające przez działkę [...] nie stanowi zabytku wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r., a tym samym wystosowanie do Spółki zaleceń pokontrolnych jest bezprzedmiotowe. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2021 r., znak [...], Prezydent Miasta P. – Miejski Konserwator Zabytków sprostował jako oczywistą pomyłkę w zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] kwietnia 2021 r. w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego zobowiązanego do wykonania zaleceń pokontrolnych - "S. sp. z o.o., ul. [...], [...]" wpisano "S. sp. z o.o., ul. [...], [...]". Następnie aktem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 701), Miejski Konserwator Zabytków ustalił następujące zmiany w zaleceniach pokontrolnych z [...] kwietnia 2021 r., nakazując: 1. Natychmiastowe zabezpieczenie północnego fragmentu torowiska - toru bocznicy - w części działki udostępnianej do przejazdu samochodów budowlanych na teren sąsiedniej nieruchomości na czas trwania budowy, w terminie do 7 dni od otrzymania pisma (w przypadku wcześniejszego ukończenia prac związanych z budową na terenie sąsiedniej działki, należy złożyć wyjaśnienia); 2. Wykonanie rysunku schematycznego (na mapie zasadniczej) przebiegu całego torowiska na terenie dz. nr [...], ark. [...], obr. K.; 3. Trwałe wyeksponowanie zabytku zgodnie z pkt 3 ww. zaleceń (z wyłączeniem wytycznych zawartych w lit. f, zmiany zawarte w pkt 4 poniżej), wyłącznie zakresu toru bocznicy, w charakterze symbolicznego świadka zasadniczego toru stacyjnego (głównego); 4. W zakresie pkt 3 lit. f zachowany fragment zwrotnika do rozjazdu, przed przystąpieniem do prac konserwatorskich torowiska, należy zdeponować w [...], a przekazania należy dokonać w obecności przedstawiciela Biura MKZ. W pozostałym zakresie wniesionych zastrzeżeń nie uwzględniono. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ wyjaśnił, że opublikowane w BIP dane stanowią wyłącznie fragment decyzji wpisu do rejestru zabytków, której pełen zakres jest dostępny w aktach Biura MKZ. W sentencji tej decyzji określono, że w skład [...] Kolei Powiatowej wchodzi istniejący fragment linii torowiska wraz z kompleksem dawnej stacji K.. W dalszej części decyzji zostały wyznaczone ulicami granice działek, którymi pierwotnie przebiegała dawna Kolej Ś., a na których obecnie znajdują się nieliczne fragmenty torów lub ślady po nieistniejącym już torowisku, podlegające ochronie. Są to: "[...] od stacji P.-F. przez stację K. wzdłuż ulicy [...] (obecnie ulice [...], [...] i [...]), przecina ulicę J. (obecnie ulice [...]) aż do dawnej stacji [...], gdzie odgałęzia się tor idący wzdłuż ul. [...] w kierunku południowo-zachodnim oraz w kierunku północno-zachodnim aż do zbiegu ulic [...] i K., gdzie wbiega na teren wojskowej składnicy paliw [...]." Dodano, że "kolej ma wartości historyczne i zabytkowe." Do decyzji załączono szkic przebiegu linii torowiska oraz plan stacji K.. Na tej podstawie MKZ stwierdził, że przedmiotowa działka nr [...], ark. [...], obręb K., przez której teren przebiega torowisko, mieści się w granicach objętych wpisem do rejestru zabytków. MKZ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, iż zabytek jest w nieodpowiednim stanie, zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy, Prezydent Miasta P. – Miejski Konserwator Zabytów ma prawo wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ wyjaśnił, że w tym zakresie działał w oparciu o porozumienie z [...] listopada 2003 r. zawarte pomiędzy Wojewodą W. i Prezydentem Miasta P. w sprawie powierzenia M. P. spraw z zakresu właściwości W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2003 r., nr 184, poz. 3434). Jako adresata rozstrzygnięcia organ określił użytkownika wieczystego i zarządcę gruntu - dz. nr [...], ark. 15, obr. Komandoria - przez teren którego przebiega fragment zabytkowego torowiska. Spółka A. jest właścicielem wskazanej działki oraz korzysta i prowadzi działania bezpośrednio przy zabytku, m.in. poprzez wygrodzenie terenu przed osobami postronnymi czy udostępnienie terenu na przejazd - przez niezabezpieczone tory - koparki na teren sąsiedniej budowy. Spółka tym samym odpowiada za zastany stan zabytku. Wyjaśniono także, że na wskazanej przez Spółkę stornie internetowej Ś. Kolei Powiatowej nie znajdują się żadne informacje potwierdzające, że zarządcą zachowanych fragmentów torowiska na terenie miasta P. jest Powiat Ś.. Ponadto, podana strona internetowa nie zawiera w opisie odniesień źródłowych, potwierdzających zawarte w niej dane. Mając na uwadze wyjaśnienia z [...] maja 2021 r. oraz załączoną opinię i dokumentację, na podstawie ustalonych dat produkcji poszczególnych elementów torowiska stwierdzono, że elementy nawierzchni torowej i rozjazdowej pochodzą z drugiej połowy XX wieku. Są to typowe elementy dla rozwiązań stosowanych w czasach PRL. Nie kwestionując wniosków zawartych w opracowaniu przedłożonym przez Spółkę organ zaznaczył, że nie zostało ono opracowane przez specjalistę konserwacji zabytków, wskutek czego nie uwzględniono w niej specyfiki postępowania przy tego rodzaju obiektach. Zdaniem MKZ niezasadne jest zatem stwierdzenie, że torowisko przebiegające przez dz. nr [...] nie stanowi zabytkowego torowiska Ś. Kolei Powiatowej. Wpis do rejestru zabytków został dokonany w 1990 r., zatem uwzględnia modyfikacje torowiska, wciąż utrzymując jego wartość jako zabytkową. Zaznaczono, że przedstawione datowanie obiektu jest zgodne z przyjętą chronologią zawartą w "Opinii o stanie zachowania i walorach zabytkowych torowiska na stacji kolei wąsko-normalnotorowej K. w P." z dnia [...] lipca 2014 r., autorstwa historyka przemysłu i techniki dr hab. M. U.. Na podstawie tego opracowania MKZ podniósł, że pierwsze modyfikacje torowiska miały miejsce w roku 1954, a kolejne modernizacje w latach 60-80-tych XX wieku. Utrzymana do dziś infrastruktura pochodzi z tego właśnie okresu. Natomiast zasadniczy tor stacyjny biegnący od stacji F. przez stację K. w kierunku [...], pełniący w ostatnich latach użytkowania funkcję bocznicy (do 2012 r. użytkowany jako bocznica do zakładów papierniczych M. sp. z o.o.), modernizowano jeszcze na przełomie XX i XXI wieku, "o czym przekonują stosowane tutaj nowsze szyny oraz betonowe podkłady z lat 90.". Prowadzone na przestrzeni lat modyfikacje w obrębie torowiska miały na celu dostosowanie do konkretnych potrzeb, a tym samym zapewnianie funkcjonalności infrastruktury. Wszelkie zmiany są dokumentacją historycznych przekształceń dokonanych w obrębie zabytku techniki wpisanego do rejestru zabytku w 1990 r. Chroniony zespół stacji K. wraz z torem bocznicowym, względnie głównym stacyjnym biegnącym od stacji P. F. do [...], nie powinien zostać całkowicie pozbawiony kontekstu kolejowego. Stąd zasadne jest - zgodnie z opinią M.. U. - pozostawienie toru bocznicy w charakterze symbolicznego świadka zasadniczego toru stacyjnego (głównego). "Dzięki temu z jednej strony zachowany zostanie historyczny kontekst kolejowy miejsca, z drugiej zaś utrzymany - ciąg bocznicowy od stacji towarowo-rozrządowej P. F. aż po [...] [...].". Zdaniem organu z konserwatorskiego punktu widzenia bezzasadne jest uchylenie w całości wydanych zaleceń. Mając jednak na uwadze wniosek strony oraz szczególnie istotny interes społeczny zachowania zabytku dla przyszłych pokoleń, dokonując szczegółowej analizy akt sprawy i zebranych dowodów w toku postępowania, ustalono zmiany w zakresie zaleceń z [...] kwietnia 2020 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zalecenie pokontrolne Prezydenta Miasta P. – Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. – z dnia [...] kwietnia 2021 r., zmienione aktem z dnia [...] maja 2021 r. ([...]), zaskarżając je w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędne zastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe dokonanie ustaleń faktycznych i wydanie zaleceń pokontrolnych skarżącej, pomimo braku jednoznacznego ustalenia, które tory kolejowe położone na działce [...], ark. [...], obręb K. w P., stanowią zabytek wpisany do rejestru zabytków; b) niezastosowanie przepisów art. 8 ust. 1 w zw. art. 22 ust. 2 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 - 6 i 11 w zw. z § 20 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 56) oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz.U. z 1963 r., Nr 19, poz. 101 z późn. zm.) poprzez niedokładne oznaczenie granic zabytku niepozwalające na rozróżnienie torów kolejowych objętych wpisem do rejestru zabytków od torów niestanowiących zabytku oraz poprzez błędne obciążenie skarżącej zaleceniem sporządzenia rysunku schematycznego (na mapie zasadniczej) przebiegu całego torowiska na terenie objętym kontrolą; c) niezastosowanie art. 61 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm. zwanej dalej także "pr.b.") przejawiających się w niewłaściwym określeniu adresata obowiązków sprecyzowanych w Zaleceniach pokontrolnych; d) niezastosowanie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy w zw. z art. 61 w zw. z art. 3 pkt 3 pr.b. poprzez niewłaściwe nałożenie na skarżącą zalecenia wykonania napisu w technice grawerskiej na szynie w celu identyfikacji zabytku, 2.naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 7 k.p.a., art. 77, art. 80 k.p.a., a także art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz poprzestanie na dowodach ukierunkowanych na tezę, że wszystkie tory kolejowe znajdujące się na terenie objętym kontrolą stanowią zabytek. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Spółka powtórzyła argumentację przytoczoną w złożonych wcześniej zastrzeżeniach do wydanych zaleceń pokontrolnych. Spółka ponownie podniosła, że fragment Decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków określający granice zabytku wpisanego do rejestru pod numerem [...], jest mało szczegółowy. Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji nie oznaczył dokładnych granic numerami ewidencyjnymi działek, przez które przebiegają zabytkowe tory kolejowe [...] Kolei Powiatowej. Odnosi się to również do Załącznika nr [...] do decyzji, stanowiącego szkic linii Kolei Powiatowej. Nie oznaczono na nim nawet przebiegu ulic, które wyznaczają granice w rozumieniu Decyzji WKZ, nie zawarto układu działek ewidencyjnych składających się na obszar, przez który przechodzi zabytkowa kolej. Nie sposób zatem jednoznacznie na podstawie Decyzji WKZ określić, czy przez nieruchomość Spółki przebiega zabytkowy tor kolejowy objęty wpisem do rejestru zabytków pod numerem [...] Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, bowiem przez nieruchomość przebiegają w sumie trzy tory kolejowe, zaś na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym [...], nienależącej do skarżącej, również znajduje się jeden tor kolejowy. W ocenie skarżącej, na podstawie decyzji i materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w sprawie nie da się jednoznacznie stwierdzić tego, który tor stanowi zabytek [...] Kolei Powiatowej. Omawiając nałożone obowiązki Spółka podniosła, że ich wykonanie wiąże się ze znacznymi kosztami. Jednocześnie zobligowano skarżącą do sporządzenia rysunku schematycznego na mapie zasadniczej, który może pomóc w określeniu tego, który z torów stanowi tor zabytkowej kolei. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że MKZ podjął działania w celu ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie na podstawie obowiązków nałożonych w zaleceniach pokontrolnych. Tymczasem zalecenia powinny stanowić finalną formę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, na podstawie kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Tego typu działanie uznać należy za sprzeczne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP oraz wyrażoną wprost w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do państwa. Skarżąca podniosła, że postępowanie organu w niniejszej sprawie jest sprzeczne z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 38 u.o.z. Organ na podstawie ustaleń z kontroli nie mógł ustalić, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie, skoro nie określił, który konkretnie tor kolejowy stanowi tor zabytkowej [...] Kolei Powiatowej. Odwołując się do zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "R. - Ł." część B w P. Spółka podniosła, że w planie zobrazowano wiele cząstkowych torów kolejowych przedmiotowego zabytku, które przerywane są na określonych działkach gruntu. Niejednolitość obu dokumentów wskazuje na konieczność dokładnego zbadania materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Zróżnicowanie ochrony zabytku przejawiające się w nakładaniu na jedną stronę szeregu obowiązków związanych z jego utrzymaniem i jednocześnie pozwalające na usunięcie torów kolejowych na innych działkach, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady równego traktowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżone zalecenia pokontrolne błędnie określają adresata. Organ powinien podjąć działania w celu ustalenia właściciela lub zarządcy torów kolejowych [...] Kolei Powiatowej, nie zaś domniemywać, że właściciel nieruchomości, przez którą według organu przebiega zabytkowy tor, jest też właścicielem obiektu budowlanego - torowiska lub też jest stroną innego stosunku zobowiązaniowego rodzącego po stronie skarżącej konieczność sprawowania opieki nad zabytkiem. Podniesiono, że nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia rysunku schematycznego na mapie zasadniczej przebiegu całego torowiska na terenie nieruchomości stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 8 ust. 1 w zw. art. 22 ust. 2 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 - 6 i 11 w zw. z § 20 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. oraz § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że obowiązek prowadzenia dokumentacji zabytku ciąży na organie w zakresie podstawowym, zaś w zakresie rozszerzonym, m.in. polegającym na prowadzeniu rejestru zabytków na terenie województwa wielkopolskiego, spoczywa na Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków. Przepisy nie wskazują, aby to właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany stanowiący w ocenie organu zabytek, miał aktualizować dokumentację zabytku. Materiały graficzne, do których niewątpliwie należy zaliczyć rysunek schematyczny na mapie zasadniczej torowiska, ma w obowiązku gromadzić Wojewódzki Konserwator Zabytków. Organ dokonał przerzucenia obowiązków ciążących na organach administracji publicznej na skarżącą, co stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP oraz wyrażoną wprost w art. 8 k.p.a zasadą zaufania obywateli do państwa. Podobnym przerzuceniem obowiązku organu na obywatela jest także zobligowanie skarżącej do wykonania napisu "[...]" w technice grawerskiej na szynie torowiska w celu identyfikacji obiektu zabytkowego. Brak jest normy prawnej, która obciążałaby obowiązkiem umieszczenia znaku lub wykonania napisu w technice grawerskiej właściciela nieruchomości, na której znajduje się zabytek. Brak jest również przepisu, który przewidywałby obciążenie właściciela kosztami za wykonanie oznakowania zabytku, które byłoby umieszczone przez starostę zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.z. Skarżąca podniosła, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Natomiast uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2021 r. Prezydent Miasta P. –Miejski Konserwator Zabytków w P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że w treści Decyzji o wpisie do rejestru zabytków Ś. Kolei Powiatowej, posługując się nazwami ulic wskazano granice działek, przez które pierwotnie przebiegała dawna Kolej Ś., a na których obecnie znajdują się nieliczne fragmenty torów lub ślady po nieistniejącym już torowisku podlegające ochronie. Do decyzji załączono mapę schematyczną z zaznaczonymi poszczególnymi stacjami oraz wrysowano pomiędzy nimi przebieg linii torów. Choć w treści decyzji nie wskazano numerów ewidencyjnych działek, na podstawie zapisu można jednoznacznie ustalić przebieg torowiska. Ponadto, w celu weryfikacji zgodności przebiegu torowiska oznaczonego w treści decyzji ze stanem faktycznym, Prezydent Miasta [...] - Miejski Konserwator Zabytków [...] podjął następujące działania: 1. poddał szczegółowej analizie przebieg torowiska z dostępnymi mapami archiwalnymi: 2. zapoznał się z "Opinią o stanie zachowania i walorach zabytkowych torowiska na stacji kolei wąsko - i normalnotorowej K. w P." z dnia [...] lipca 2014r., autorstwa dr hab. M. U.. Na podstawie przeprowadzonych badań, autor opracowania ustalił, że: "Przygotowania do budowy kolejki rozpoczęto w 1898 r. W pierwszym etapie do eksploatacji oddano odcinek normalnotorowy z [...], gdzie znajdowała się stacja wąskotorowa, styczna z torem normalnym. Uruchomienie tego fragmentu Kolei wraz z bocznicą do browaru ([...]) nastąpiło [...] czerwca 1902 r." Mimo likwidacji odcinka wąskotorowego "zachowano normalnotorową nawierzchnię stacyjną, która - sukcesywnie modernizowana i dostosowywana do kontentych potrzeb - służyła jeszcze przez dziesiątki lat [...]. W dalszym ciągu na stacji K. splatały się natomiast tory bocznic kilku zakładów przemysłowych względnie przebiegał tor bocznicowy ze stacji P. [...] w kierunku stacji P. [...], co sprawiło, że jej torowisko przetrwało w dużej mierze do dziś. Co więcej, główny tor stacyjny, biegnący w układzie równoleżnikowym jeszcze na przełomie XX i XXI w., miał częściowo wymieniane podkłady, gdyż do ok. 2012 r. służył jako bocznica do zakładów papierniczych M. Sp. z o. o. i tym samym znajdował się w eksploatacji.". W dalszej części opinii autor podkreślił, że "[...] chroniony jest zespół stacji kolei wąskotorowej wraz z torem bocznicowym względnie głównym biegnącym od stacji P. F. do [...] [...]". Ponadto wskazał, że zachowany budynek parowozowni dawnej stacji K. utrzymał swój kolejowy kontekst do dziś, dzięki bocznicy biegnącej w kierunku stacji P. [...], objętej wpisem do rejestru w 1990 r. 3. na podstawie ustaleń pkt 1-2, oznaczył przebieg torowiska na współczesnej mapie i dokonał oględzin toru bocznicowego względnie głównego - w terenie, od stacji P. K. do dawnej Stacji [...] (działka nr [...], ark [...]. obręb K. przy ul. [...]). Po weryfikacji stanu zachowania torowiska, stosując wydruki ortofotomapy z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P., dokonał oznaczenia działek ewidencyjnych przebiegu toru objętego wpisem do rejestru - od stacji K. do stacji [...], wśród ktorych jest dz. nr [...], ark. [...], obręb: [...]. Organ wyjaśnił, że w oparciu o dostępne źródła dokonano pogłębionej analizy lokalizacji oraz przebiegu zabytkowych torów. Na tej podstawie możliwe było odtworzenie przebiegu dawnej [...] Kolei Powiatowej, w tym poprzez dokładne określenie działek, przez które przebiega. Wszystkie tory na terenie działki skarżącej należą do zachowanych reliktów wpisanej indywidualnie na podstawie Decyzji o wpisie do rejestru zabytków [...] Kolei Powiatowej. Dodano, że przedstawione w ekspertyzie datowanie obiektu jest zgodne z przyjętą chronologią zawartą w "Opinii o stanie zachowania i walorach zabytkowych torowiska na stacji kolei wąsko - i normalnotorowej K. w P." z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując szczegółowo na fragmenty tego opracowania popierające to stanowisko organu. Odnosząc się do sporu co do adresata zaleceń pokontrolnych, organ zauważył, że próba zaklasyfikowania zabytkowych torów przez skarżącą jako "obiektu liniowego" w rozumieniu pr.b. nie znajduje oparcia w prawie i jego prawidłowej wykładni. Tory dawnej [...] Kolei Powiatowej są obecnie wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji i jako zabytek podlegają reżimowi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie p.b., o czym rozstrzyga art. 2 ust. 2 pkt 3 p.b. Torowisko stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy, który to przepis jako lex specialis wyłącza możliwość zakwalifikowania go jako obiektu liniowego w rozumieniu p.b. Zabytek ten na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit ci e, art. 7 pkt 1 ustawy podlega jednocześnie ochronie konserwatorskiej. Wskazując na art. 71 ust. 1 ustawy organ podniósł, że skarżąca posiada tytuł prawny do zabytku wynikający z użytkowania wieczystego. Torowisko stanowi część składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c). Zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że przedmiotowe torowisko mogłoby stanowić przedmiot odrębnej własności czy też, że obowiązek opieki nad zabytkiem mógłby obciążać inny podmiot. Odnosząc się do nałożonego obowiązku trwałego wyeksponowania zabytku, polegającego na identyfikacji obiektu organ wskazał, że było to uzasadnione stanem zabytku i zagrożeniem jego destrukcji. Przedmiotowe zalecenie nie ma związku z art. 22 ust. 2 ustawy i nie stoi w nim w sprzeczności. Przepis ten statuuje obowiązek prowadzenia ewidencji zabytków przez podmioty inne niż skarżąca. Wskazano, że zobowiązanie skarżącej do wykonania rysunku schematycznego i napisu w technice grawerskiej, jest uzasadnione w oparciu o przepis art. 71 ustawy, w którym jest mowa o finansowaniu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. W definicjach tych mowa jest o dokumentowaniu działań, co może przybrać formę m.in. sporządzenia rysunku schematycznego. Z kolei wykonanie napisu w technice grawerskiej służy zewnętrznej identyfikacji zabytku w popularyzowaniu i upowszechnianiu wiedzy o zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga w części okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu akt obejmujący zalecenia pokontrolne (i ich późniejszą, częściową zmianę) sformułowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej: MKZ) w oparciu o ustalenia z przeprowadzonej kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dla których podstawę prawną stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 701, z późn. zm.; w skrócie "ustawa" lub "u.o.z."). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego na takie zalecenia jest dopuszczalna. Zalecenia pokontrolne konserwatora zabytków (odpowiednio: zmiana tych zaleceń) wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. dają się bowiem zakwalifikować jako inny, niż decyzja lub postanowienie, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA z 18.11.2015 r., VII SA/Wa 505/15, CBOSA). W niniejszej sprawie zaskarżone zostały zalecenia pokontrolne wydane przez Prezydenta Miasta P. – MKZ w P. w dniu [...] kwietnia 2021 r., częściowo zmienione aktem z dnia [...] maja 2021 r. Wskazać należy, że zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola ta nie jest przeprowadzana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego ani do toku samej kontroli, ani do wydanych następnie zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków, przepisy k.p.a. nie znajdują wprost zastosowania (por. wyrok WSA z 18.11.2015 r., VII SA/Wa 505/15, CBOSA). Postępowanie kontrolne toczy się w oparciu o przepisy u.o.z. Zgodnie z jej art. 38 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków [tu odpowiednio: Miejski Konserwator Zabytków] lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków [tu odpowiednio: pracownicy Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków] prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W art. 39 u.o.z. wskazano, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że wybór sposobu procedowania spośród tych dwóch ewentualności jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i że to rolą konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA z 23.08.2018 r., IV SA/Wr 239/18, CBOSA). Jednocześnie Sąd zauważa, że w świetle przywołanych przepisów granica pomiędzy zakresami normowania art. 40 ust. 1 u.o.z. oraz art. 49 ust. 1 u.o.z. nie jest wyraźnie określona. Zakresy te są bowiem wyznaczone za pomocą zwrotów niedookreślonych, takich jak: "nieodpowiedni stan zachowania zabytku", z jednej strony (art. 40 ust. 1 u.o.z.), oraz "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej (art. 49 ust. 1 u.o.z.), przy czym jest jasne, że w określonych przypadkach stan zachowania zabytku może być tak dalece "nieodpowiedni" w powyższym rozumieniu, że będzie już stwarzał realne zagrożenia istotnego uszkodzenia albo nawet zniszczenia zabytku. W świetle tych uwag przy wyborze właściwego środka prawnego spośród wyżej wymienionych – tj. zalecenia pokontrolnego bądź decyzji administracyjnej – konserwator zabytków dysponuje pewnym zakresem uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie MKZ w P. w odniesieniu do części zaleceń wykroczył poza granice dopuszczonego luzu decyzyjnego, o czym w dalszej części uzasadnienia. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był bowiem do oceny najdalej idących zarzutów skargi, które kwestionują zasadność podejmowania przez MKZ działań w odniesieniu do torowiska przebiegającego przez nieruchomość skarżącej Spółki (dz. nr [...], ark. [...] obr. [...] przy ul. [...] w P.) oraz uznanie, że Spółka odpowiada za stan torowiska i może być adresatem zaleceń konserwatorskich. W tym zakresie Spółka wywodzi, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, iż torowisko to stanowi zabytek w rozumieniu przepisów u.o.z. oraz, że gdyby jednak tak przyjąć, to organ nie ustalił w sposób pewny, które z torów na działce nr [...] są objęte ochroną oraz nie zbadał, czy obowiązek utrzymania torowiska w należytym stanie obciąża Powiat Ś., w którego zarządzie, jak Spółka wywodzi, znajduje się Ś. Kolej Powiatowa. Zarzutów tych Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił uznając, że organ konserwatorski w sposób wystarczający wyjaśnił i wykazał, że torowisko (wszystkie tory) znajdujące się na terenie działki nr [...] podlega ochronie konserwatorskiej oraz, że jest wpisane do rejestru zabytków jako zabytek indywidualny. Na mocy załączonej do akt decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 1990 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków ("Decyzji WKZ") – wydanej na podstawie art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48) – wpisano do rejestru zabytków (nr rejestru A 318) istniejący fragment dawnej [...] Kolei Powiatowej wraz z kompleksem dawnej stacji K.. W decyzji tej określono, jakimi ulicami został wyznaczony obszar stacji, tj. ulicami [...], [...], [...] i wzdłuż ulicy [...], którymi pierwotnie przebiegała dawna Kolej Ś., a na których obecnie znajdują się nieliczne fragmenty torów lub ślady po nieistniejącym już torowisku, podlegające na tej podstawie ochronie. W Decyzji WKZ podano przebieg linii kolejowej, a MKZ w opisie przebiegu linii uwzględnił zmiany, jakie wystąpiły w zagospodarowania terenu oraz aktualne nazwy ulic. W tym zakresie podano: "[...] od stacji [...] przez stację K. wzdłuż ulicy [...] (obecnie ulice [...], [...] i [...]), przecina ulicę [...] (obecnie ulice [...] i [...]) aż do dawnej stacji [...], gdzie odgałęzia się tor idący wzdłuż ul. [...] w kierunku południowo-zachodnim oraz w kierunku północno-zachodnim aż do zbiegu ulic [...] i K., gdzie wbiega na teren wojskowej składnicy paliw [...]. Do Decyzji WKZ załączono szkic przebiegu linii torowiska oraz plan stacji K. z zaznaczonymi poszczególnymi stacjami oraz wrysowano pomiędzy nimi przebieg linii torów. Choć w treści Decyzji WKZ nie wskazano numerów ewidencyjnych działek, to jednak na podstawie jej zapisów można jednoznacznie ustalić przebieg torowiska na aktualnych mapach (co Sąd zweryfikował na podstawie wydruków map z portalu [...], które załączono do akt sądowych sprawy). O przebiegu torów stanowią również załączone do akt sprawy opinie i ekspertyzy, na które MKZ powołuje się. W opinii Sądu przebieg torowisk przedstawiono w sposób wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, że na działce nr [...], która jest we władaniu Spółki, znajduje się torowisko stanowiące fragment tak opisanej linii [...] Kolei Powiatowej. Właśnie na odgałęzieniu od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim znajduje się sporny odcinek torowiska przebiegający na terenie działki nr [...]. Na podstawie załączonych do akt szkiców i map organ określił, że wszystkie tory na terenie działki skarżącej należą do zachowanych reliktów [...] Kolei wpisanej indywidualnie na podstawie Decyzji WKZ. Z kolei o wartościach historycznych i zabytkowych stanowią załączone do akt sprawy opinie i ekspertyzy, opisane w zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych. Na tej podstawie MKZ prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa działka nr [...], ark. 15, obr. Komandoria, przez której teren przebiega torowisko, mieści się w granicach objętych wpisem do rejestru zabytków – w zakresie znajdującego się na niej torowiska. Prawidłowo w oparciu zebrany materiał dowodowy, organ wykazał także, że zachowała się przynajmniej część autentycznej substancji kolei, co stanowi ważną cechę zabytku, która jest bez wątpienia widocznym poświadczeniem przeszłości. Powyższe organ sformułował w oparciu o "Opinię o stanie zachowania i walorach zabytkowych torowiska na stacji kolei wąsko-normalnotorowej K. w P." z dnia [...] lipca 2014 r., autorstwa historyka przemysłu i techniki dr hab. M. U. oraz na podstawie ekspertyzy przedłożonej przez Spółkę, która nie kwestionuje oryginalności zachowanej substancji. Skoro tory dawnej [...] Kolei Powiatowej są obecnie wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji, to jako zabytek podlegają reżimowi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie ustawy Prawo budowlane (dalej: pr.b.). Torowisko stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przepis ten jako lex specialis wyłącza możliwość zakwalifikowania torowiska jako obiektu liniowego w rozumieniu pr.b. Tego rodzaju zabytek podlega ochronie konserwatorskiej. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c i e oraz art. 7 pkt 1 u.o.z. Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.o.z.o.z. w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku. Skarżąca Spółka posiada tytuł prawny do zabytku wynikający z użytkowania wieczystego działki nr [...]. Torowisko stanowi część składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c). Sąd podziela stanowisko MKZ o braku podstaw prawnych do przyjęcia, że przedmiotowe torowisko mogłoby stanowić przedmiot odrębnej własności czy też, że obowiązek opieki nad zabytkiem mógłby obciążać inny podmiot. Wobec braku jakichkolwiek materiałów, z których wynikałoby, że Powiat Ś. posiada w swoim zarządzie wyłączone z użytkowania fragmenty dawnej [...] Kolei Powiatowej na obszarze m. P., zbędnym było prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego. Zauważyć jednakże należy, że na stronach internetowych Wikipedii pod hasłem "Ś. Kolej Powiatowa" znajduje się rozbudowana informacja o jej powstaniu oraz funkcjonowaniu. W odniesieniu do linii biegnących poza granicami P. podano, że w roku 1976 rozpoczęto rozbiórkę linii na trasie K. – Środa M. i od tego czasu jedynym czynnym odcinkiem była l. – Z. . Dnia [...] listopada 2010 roku PKP przekazały te nieruchomości kolei Starostwu Powiatowemu w Ś. W.. Na terenie m. P. na przebiegu od dworca P. – Główna do K. linia kolei została jeszcze wcześniej wyłączona z użytkowania, a przez kolejne lata funkcjonowały wyłącznie odcinki boczne, wykorzystywane przez funkcjonujące zakłady. Nie można zatem skutecznie wywodzić, że wyłączone z użytkowania na terenie miasta P. odcinki linii dawnej [...] Kolei Powiatowej przekazane zostały Starostwu Powiatowemu w Ś. W. lub, że znajdują się w zarządzie PKP. W opinii Sądu prawidłowo zatem określono adresata zaleceń pokontrolnych – Spółkę A. . Stąd w tym zakresie zarzuty skargi okazały się chybione. Zgodnie z art. 5 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na stan zachowania. W nawiązaniu do powyższych uwag należy podkreślić, że formułując zalecenia pokontrolne w danej sprawie organ nadzoru konserwatorskiego powinien precyzyjnie określić zakres prac i czynności, jakie zobowiązany właściciel ma wykonać. W niniejszej sprawie zmiana zaleceń pokontrolnych wydanych w dniu [...] kwietnia 2021 r., którą MKZ dokonał aktem (pismem) z dnia [...] maja 2021 r. spowodowała, że oba te akty należy czytać łącznie. Jest to jednakże utrudnione, bowiem MKZ nie wyartykułował wprost, w których punktach uchyla zalecenia z [...] kwietnia 2021 r., ustalając w nich zmiany aktem z [...] maja 2021 r. Dopiero na podstawie analizy obu tych aktów można przyjąć, że w zaleceniach z [...] kwietnia 2021 r. uchylono punkty 1 i 2 oraz zmieniono w punkcie 3 lit. f. Czytając oba akty łącznie zalecenia pokontrolne określone zostały w brzmieniu nadanym punktami: 1 – 4 zmiany z [...] maja 2021 r. oraz w punkcie 3 zaleceń z [...] kwietnia 2021 r. W opinii Sądu zapis zmian odnoszących się do punktu 3f zaleceń z [...] kwietnia 2021 r. nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy uchylony został zapis nakazujący oczyszczenie szyn, podkładów i w to miejsce ustalono w pkt 4 zmiany z [...] maja 2021 r. obowiązki dotyczące zachowanego zwrotnika do rozjazdu (jego zdeponowanie). Jednocześnie w wymienionym punkcie zmian ustalono, że należy to zrobić przed przystąpieniem do prac konserwatorskich, co wskazuje, że oba punkty należy czytać łącznie, co jednakże budzi wątpliwości w świetle zasad prawidłowego formułowania aktów administracyjnych (zasad prawidłowej legislacji). W opinii Sądu takie działanie organu przeczy zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej. Jako naruszające art. 8 k.p.a. w orzecznictwie przyjmuje się sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści (por. wyrok NSA z 10.09.2008 r., sygn. I OSK 1440/07, Lex nr 489639). Odnosząc się do kwestii zasadności zastosowania przez organ art. 40 ust. 1 u.o.z. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że MKZ w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na prowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy), mógł po przeprowadzonej kontroli wydać zalecenia pokontrolne, lecz wyłącznie w zakresie niezbędnym do zapewnienia zabezpieczenia torów na działce nr [...]. Stan faktyczny ustalony na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2021 r. uprawniał do nałożenia obowiązku natychmiastowego zabezpieczenia północnego fragmentu torowiska - toru bocznicy - w części działki udostępnianej do przejazdu samochodów budowlanych na teren sąsiedniej nieruchomości na czas trwania budowy – zgodnie z pkt 1 zaleceń w brzmieniu nadanym aktem z dnia [...] maja 2021 r. W opinii Sądu w tym zakresie organ konserwatorski nie naruszył granic uznania administracyjnego, a ustalony i udokumentowany stan faktyczny uprawniał do wydania w trybie pilnym wymienionych obowiązków. Takie działanie było uzasadnione ustanowieniem służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...] na rzecz dewelopera prowadzącego budowę na sąsiedniej nieruchomości (co wynika z zapisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości – Kw nr [...] oraz udokumentowaniem w aktach faktycznym z niej korzystaniem). Jak już wyżej wspomniano, jednym z obowiązków właściciela jest zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Tym samym zalecenia sformułowane przez MKZ w punkcie 1 jest merytorycznie słuszne i nie narusza prawa. Mając to na uwadze Sąd uznał, że również w tym zakresie skarga jest niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W odniesieniu do pozostałych punktów zaleceń Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Sąd podzielił zarzut skargi, iż zaskarżonym aktem nałożono na Spółkę obowiązki, których wykonanie należy do organów administracji publicznej/samorządowej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.z. to starosta, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, może umieszczać na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru znak informujący o tym, iż zabytek ten podlega ochronie. Za niedopuszczalne zatem uznać należy nałożenie na Spółkę obowiązku wykonania napisu w technice grawerskiej na szynie, od strony ul. [...]: "[...]" – pkt 3 lit. l zaleceń z [...] kwietnia 2021 r. Zastrzeżenia Sądu odnoszą się również do tych punktów zaleceń, w których w istocie przerzucono na Spółkę obowiązki ciążące na organie konserwatorskim. Takie ustalenia zawarte zostały w pkt 3 lit d) zaleceń z [...] kwietnia 2021 r. – obowiązek wykonania inwentaryzacji przebiegu torów oraz szczegółowej dokumentacji fotograficznej i konserwatorsko-technologicznej stanu zachowania; pkt 2 zaleceń ustalonych zmianą z [...] maja 2021 r. - wykonanie rysunku schematycznego (na mapie zasadniczej) przebiegu całego torowiska na terenie dz. nr [...], ark. [...], obr. K. (pkt 2). Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki, iż podstawą do wydania zaleceń pokontrolnych może być nie budzący wątpliwości stan faktyczny, który co do zasady powinien zostać ustalony przez organ prowadzący postępowanie. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy kwestionowane punkty zaleceń wskazują, że organ konserwatorski nie dysponuje wymienionymi w nich materiałami i jednocześnie uznaje konieczność ich sporządzenia (opracowania). Co istotne, zarówno inwentaryzacja przebiegu torów, szczegółowa dokumentacja fotograficzna i konserwatorsko-technologicznej stanu zachowania, jak i rysunek schematyczny (wykonany na mapie zasadniczej, co organ zaznaczył) przebiegu całego torowiska na terenie dz. nr [...], powinny być dołączone do zasobów konserwatora zabytków przypisanych do konkretnej jednostki rejestrowej. Powyższe tym bardziej uprawnia do stwierdzenia, że w tym zakresie MKZ przekroczył granice dopuszczalnej ingerencji w prawa właściciela nieruchomości na której znajduje się zewidencjonowany zabytek. W opinii Sądu w świetle powyższego zasadnym jest uchylenie całego punktu 3 zaleceń określonych w dniu [...] kwietnia 2021 r. Dopiero kompletny materiał dowodowy, zgromadzony (lub opracowany) przez organ konserwatorski we własnym zakresie, pozwoli na ponowne rozważenie, czy i jakie działania należy podjąć w sprawie przedmiotowego torowiska oraz w jakiej formie to powinno mieć miejsce. MKZ – jako organ powołany do ochrony zabytków, polegającej, zgodnie z art. 4 u.o.z., m.in. na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, czy też udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, jest władny korzystać w tym zakresie z uprawnień nadanym przepisami ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł w tym zakresie, jak w pkt I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku) O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia [...] maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (tj. Dz.U. z poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym mając na uwadze odnotowywany, znaczący wzrost liczby zakażeń koronawirusem i zachorowań, wyznaczając termin posiedzenia na dzień [...] lutego 2022 r. O skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym strony postępowania zostały poinformowane oraz został im wyznaczony dodatkowy termin do uzupełnienia dotychczasowych stanowisk.