II SA/Po 615/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. D. i Z. C. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z (...) stycznia 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) stycznia 2014 r.) Starosta O. (dalej zwany Starostą albo organem I instancji) działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę B. D. i Z. C. (dalej inwestorzy) na budowę budynku agroturystyczno-gospodarczego w K. na działce nr (...), obręb (...). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podanie o wydanie pozwolenia na budowę budynku agroturystyczno-gospodarczego inwestorzy złożyli dnia (...) listopada 2013 r. Działka nr (...) obecnie zabudowana jest budynkiem gospodarczym. Projektowany budynek agroturystyczno-gospodarczy zlokalizowano w drugiej linii zabudowy, bezpośrednio w granicy z działką nr (...). Organ I instancji z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku w granicy z działką nr (...) pismem z dnia (...) listopada 2013 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W dniu (...) grudnia 2013 roku A. G. (dalej zwana stroną) po otrzymaniu pisma o wszczęciu postępowania poinformowała Starostę o niewyrażeniu zgody na usytuowanie budynku w granicy swojej działki o nr (...). Strona sprzeciw swój złożyła zarzucając, że planowana budowa nie jest zgodna z przepisami prawa. W uzasadnieniu podała, że planowana budowa ograniczy i utrudni uprawę roli, a w przyszłości ograniczy zabudowę. W ocenie organu I instancji, planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z wymogami wynikającymi z norm pr.bud. i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także realizacja inwestycji nie spowoduje powstania uciążliwości dla otoczenia, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich przez naruszenie granic prawnych ich nieruchomości lub ograniczenie możliwości korzystania z nich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w pr.bud. nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Pismem z (...) marca 2014 r. strona (dalej zwana odwołującą) złożyła odwołanie od decyzji z (...) stycznia 2014 r. podkreślając brak zgody na usytuowanie przez inwestorów budynku w granicy działki. Odwołująca wskazała, że również planuje zabudowę swojej działki, w związku z czym projektowana zabudowa w granicy sąsiedniej działki nr (...) uniemożliwi racjonalną i sensowną zabudowę Jej działki nr (...). Inwestorzy mogą zrealizować projektowany budynek bez potrzeby jego budowy w granicy. Decyzją z (...) kwietnia 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) kwietnia 2014 r.) Wojewoda (dalej zwany Wojewodą albo organem II instancji) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na wydaną dla inwestorów decyzję o warunkach zabudowy z (...) sierpnia 2013 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) sierpnia 2013 r.) Wojewoda zauważył, że w jej sentencji ustalono warunki zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie budynku agroturystyczno-gospodarczego z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy w granicy z dz. nr (...) przewidzianej do realizacji na działce nr geod. (...) obręb K. gmina O.". Organ I instancji w pkt I decyzji dotyczącym rodzaju inwestycji pisze o: "budowie budynku agroturystyczno-gospodarczego z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy w granicy z dz. nr (...)". W decyzji tej zatem "dopuszczono" a nie "ustalono" umiejscowienie garażu w granicy z działką (...), a zatem pobudowanie garażu w granicy jest dla organu jedynie jedną z wielu możliwości umieszczenia budynku na działce nr (...). Organ ustalając warunki zabudowy zbadał czy dana inwestycja spełniała przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu wydającego warunki zabudowy zależy czy na danym terenie możliwa jest realizacja inwestycji, ale od tego czy taką możliwość przewidują przepisy prawa. Orzekając o dopuszczeniu lokalizacji w granicy działki organ I instancji uznał, że lokalizacja taka jest zgodna z przepisami prawa. W ocenie Wojewody, organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygając poniższą sprawę powinny nie tylko oprzeć się na ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ale również powinny ustalić, czy usytuowanie budynku na działce spełnia warunki §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że pomimo że działka nr (...) jest działką rolną, a przepis §12 rozporządzenia z 2002 r. dotyczy granicy działki budowlanej, organ przyjął, że ww. działka ma charakter działki budowlanej. W rozpatrywanej sprawie działka inwestorów ma szerokość większą niż 16 m. Inwestorzy nie rozbudowują, a także nie nadbudowują budynku istniejącego, projektowany budynek nie stanowi budynku gospodarczego ani garażu o długości nie większej niż 5,5 m i wysokości nie większej niż 3 m, ani nie przylega całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę znajdującego się na działce nr (...). Inwestorzy dysponują na działce miejscem na tyle, by odsunąć projektowany budynek od granicy. Jak wynika z projektu budowlanego, odległość ściany budynku części gospodarczej do granicy z działką nr (...) wynosi 17,44 m, a zatem zastosowanie się do §12 ust. 1 rozporządzenia nie wymaga od inwestorów nieracjonalnego zabudowania własnej działki. W miejscu tym nie ma również innych zabudowań. Ponadto z akt organu I instancji wynika, że Starosta zaniechał ustalenia czy posadowienie budynku przy granicy jest do pogodzenia z warunkami technicznymi, gdyż przemawia za tym istniejąca bądź planowana zabudowa, bądź wymiary działki i budynku na to zezwalają. Organ I instancji nie poczynił ustaleń związanych z tym czy obiekt budowlany nie mógłby być usytuowany w innej części działki bez konieczności lokalizowania go przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich możliwości załatwienia sprawy, a więc nie przeprowadził postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, że dzięki temu mógłby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Jest to o tyle istotne, że w niniejszej sprawie odwołująca wyraziła sprzeciw na proponowane usytuowanie budynku tuż na granicy i stąd organ powinien dokonać szczegółowej analizy sprawy, tzn. powinien odnieść się do zarzutów strony i rozważyć wszystkie warianty a nie od razu zastosować rozwiązanie przewidziane w przepisach tylko w przypadkach wyjątkowych. Oceniając kompletność projektu budowlanego organ zwrócił uwagę, że inwestorzy powinni wyjaśnić sposób komunikacji z częścią gospodarczą, ilość miejsc postojowych istniejących i projektowanych - na karcie 4 w punkcie 2.4 projektu inwestorzy opisują, że projektują w sumie cztery miejsca postojowe - na planie zagospodarowania terenu nie ma jednak zwymiarowanych odległości od granicy działki oraz od budynków. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić również sposób zaopatrywania projektowanego budynku w media. Na stronie 4 punkt 2.6 projektu inwestorzy oświadczyli, że zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną nastąpi z istniejących instalacji, jednakże z przedłożonej mapy nie wynika, jakoby istniejące na działce obiekty były przyłączone do sieci. Ponadto wątpliwości organu budzi fakt odprowadzenia ścieków. Z punktu 4 decyzji z (...) sierpnia 2013 r. wynika, że odprowadzenie ścieków docelowo powinno odbywać się do sieci kanalizacji sanitarnej, a do czasu budowy sieci dopuszcza się odprowadzenie ścieków bytowych do szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Natomiast jeżeli budynek zostanie podłączony do istniejącej oczyszczalni ekologicznej zlokalizowanej od strony dojazdowej, Wojewoda zwrócił uwagę, że przydomowa oczyszczalnia ścieków nie została ujawniona na mapie do celów projektowych. Brak również analizy czy istniejąca przydomowa oczyszczalnia ścieków jest w stanie obsłużyć mieszkańców projektowanego budynku. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na nieścisłości zawarte w projekcie zagospodarowania terenu - w legendzie zawarte są zapisy o "projektowanej rozbudowie" oraz "projektowanej rozbudowie - nadwieszona część budynku", natomiast wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku agroturystycznego-gospodarczego. Wojewoda zwrócił również uwagę na oświadczenie Z. C. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według oświadczenia inwestora prawo to wynika z tytułu "użyczenia gruntu na cele budowlane". Organ powinien wyjaśnić czy umowa ta w istocie przewiduje wykonywanie prac budowanych objętych ww. wnioskiem na terenie działki nr (...). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 maja 2014 r. (dalej WSA) inwestorzy (dalej skarżący) zaskarżyli decyzję z (...) kwietnia 2014 r. przedstawiając szereg argumentów na odparcie twierdzeń sformułowanych przez Wojewodę. Zdaniem skarżących, twierdzenia odwołującej są niezasadne, ponieważ lokalizacja budynku w granicy w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy na działce nr (...). Projektowana zabudowa budynku agroturystyczno-gospodarczego nie jest zabudową jednorodzinną, a teren na którym się znajduje nie ma charakteru zabudowy jednorodzinnej tylko zabudowy siedliskowej. W związku z powyższym weryfikacja zgodności zabudowy z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. jest błędna i nie ma zastosowania do wnioskowanej zabudowy, a co za tym idzie nie może stanowić wykładni w powyższej sprawie. Zdaniem skarżących nie do zaakceptowania jest sytuacja, że w przypadku możliwości usytuowania budynku w inny sposób niż w granicy, budynek nie może zostać usytuowany w granicy działki, mimo że spełnia wszystkie wymagania. Skarżący zwrócili uwagę na to, że wskazane w projekcie miejsca postojowe widnieją jako istniejące i nie ma obowiązku ich wymiarowania, podlegają one weryfikacji przy odbiorze budynku przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie na etapie sprawdzania spełnienia wszystkich zapisów warunków zabudowy i decyzji pozwolenia na budowę. Prąd podłączony jest do budynku wewnętrzną linią zasilającą ze złącza kablowego zlokalizowanego w granicy działki. Oczyszczalnia ekologiczna powstała w roku 2010 na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym zgodnie z obowiązującymi przepisami i ma wszystkie wymagane przepisami atesty. Zapis w warunkach zabudowy jest zapisem ogólnym co do wykonania zbiornika na nieczystości do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej. We wniosku o pozwolenie na budową jako inwestorzy widnieje właściciel działki B. D. oraz jej mąż Z. C. W związku z powyższym nie ma podstaw do kwestionowania przedstawionej w oświadczeniu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane umowy. Taka sytuacja była by zasadna w sytuacji wystąpienia z wnioskiem tylko i wyłącznie Z. C. (k. 3-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z (...) czerwca 2014 r., nr (...), Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działania administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności wynikające z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przy czym oceny w tym zakresie Sąd dokonuje według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosując tak określone kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody z (...) kwietnia 2014 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie zainicjowane podaniem skarżących o wydanie pozwolenia na budowę budynku agroturystyczno-gospodarczego w K. na działce nr (...). Podstawą prawną zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z (...) stycznia 2014 r. były przede wszystkim przepisy pr.bud., które stanowią o konieczności uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę celem rozpoczęcia robót budowlanych. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miał ponadto §12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., ponieważ w decyzji o warunkach zabudowy z (...) sierpnia 2013 r. przewidziana została możliwość zabudowy w granicy z działką nr (...). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 kpa, pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania (wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2312/10, lex nr 1138137). Stąd też Wojewoda zasadnie zwrócił uwagę organowi I instancji na brak poczynienia szczegółowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego sprawy, które rzeczywiście uzasadniałyby posadowienie planowanego obiektu budowlanego w granicy z sąsiednią działką. O uchyleniu decyzji z (...) kwietnia 2014 r. zadecydowały jednak inne względy. Przede wszystkim Sąd miał na uwadze istniejące w zaskarżonej decyzji niedokładności oraz omyłki, które dotyczyły meritum rozpoznawanej sprawy. Wojewoda ustalając, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku mieszkalnego w dalszej części uzasadnienia zwrócił uwagę na budowę garażu w granicy z działką nr (...). Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, że dokładne parametry oraz rodzaj planowanego obiektu budowlanego odgrywają istotne znaczenie z punktu widzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mogą one wobec tego podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 §1 kpa. W decyzji z (...) kwietnia 2014 r. Wojewoda nakazał organowi I instancji zbadanie czy przedłożony projekt jest zgodny z §12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., który stanowi o zabudowie jednorodzinnej. Tymczasem z decyzji o warunkach zabudowy z (...) sierpnia 2013 r. wynika, że planowany obiekt będzie usytuowany w zabudowie zagrodowej, a nie jednorodzinnej. Jako funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji z (...) sierpnia 2013 r. wskazana została "funkcja rolnicza – mieszkaniowa", a nie wyłącznie mieszkaniowa jednorodzinna. W §3 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2002 r. prawodawca odrębnie zdefiniował pojęcie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Dlatego odwołanie się przez Wojewodę do brzmienia §12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Zasadny jest zatem zawarty w skardze zarzut błędnego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zastosowania w sprawie §12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. Natomiast pozostałe zarzuty skarżących podniesione w skardze nie są zasadne, w szczególności dotyczy to kwestii wątpliwości Wojewody w zakresie "użyczenia gruntu na cele budowlane". Wojewoda prawidłowo zatem dostrzegł brak jednoznacznego ustalenia odnośnie prawa do dysponowania przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 33 §2 pkt 2 pr.bud. W art. 3 pkt 11 pr.bud. ustawodawca przesądził o możliwości dekodowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stosunku obligacyjnego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Inwestor powinien wówczas wykazać to prawo przedstawiając zawartą umowę. Umowa taka nie została dołączona do akt administracyjnych niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z (...) kwietnia 2014 r. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy Wojewoda powinien w sposób jednoznaczny ustalić rodzaj obiektu budowlanego w stosunku do którego będzie wydawał decyzję oraz zwrócić uwagę na konieczność wyeliminowania wszelkich łączących się z tym niedokładności mogących mieć wpływ na zgodność z prawem wydanej decyzji. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Wojewody na rzecz skarżących kwotę (...) zł na którą złożył się jedynie uiszczony wpis od skargi, stosownie do §2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.). W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.